摘要

“無廢城市”與“兩型基地”均為國家批復的固廢綜合管理領域的相關試點，通過“兩型基地”的建設，將在“無廢城市”的建設中形成聚焦模式，推動城市總體規劃、固廢產業項目選址落地、固廢回收體系融合搭建、固廢綜合利用與安全處置等，形成自上而下的總體布局和建設模式，有助于破解城市“垃圾圍城”，推動固廢綜合利用，促進環保產業發展，從而助力成功建設“無廢城市”，提升城市綜合管理水平與生活品質，形成綠色發展模式。

關鍵詞：無廢城市；兩型基地；固廢綜合利用；綠色發展

引言

我國固體廢物歷史堆存量約600~700億噸，每年新增的固體廢棄物近100億噸。新增固廢量居高不下，歷史存量消化困難，將導致大量工業固廢的露天堆積，對土地、地下水等各方面造成嚴重環境危害，并不斷蠶食侵占城市的發展空間，固體廢物的消納利用成為了當前城市發展的“當務之急”。

生態環境部公布的《2019年全國大、中城市固體廢物污染環境防治年報》顯示，2018年我國200個大中城市一般工業固廢產生總量達15.5億噸，但只有8.6億噸實現利用，利用率僅為55.48%。2018年我國生活垃圾清運量為2.28億噸，同比增長5.56%。隨著城市化進程的加快，我國生活垃圾清運量將持續擴大，預計2023年將超過3億噸，生活垃圾的分類回收與處理壓力將持續增大。

固體廢棄物處理散亂、固體廢物去向不明、綜合利用與集中處置能力不夠、標準體系不健全、技術支撐不足等問題不同程度的存在，使固體廢物污染防治成為綠色發展中的短板。在綠色發展、生態優先、循環帶動成為發展共識的現今，如何推動城市綠色發展，成熟應對廢棄物產生與處理問題，將是破解“垃圾圍城”，形成綠色發展的關鍵。

固體廢棄物資源化利用是破解固廢污染防治難題的有效途徑。固廢資源化利用將有效緩解資源瓶頸現狀，成為資源來源的重要補充。我國大宗礦產、石油、天然氣等資源對外依存度較高，鐵礦石、銅、鉀等對外依存度超過50%，原油對外依存度高達72.3%。經測算，每回收利用1噸再生資源可以節約自然資源4.12噸，標準煤1.4噸，減少6~10噸固廢處置。2018年我國回收利用再生有色金屬1110萬噸，占有色金屬產量的19.4%。預計到2030年，我國通過固廢資源化可新增再生銅607萬噸、鋼鐵4.7億噸，替代約25%的原生資源量。此外，固廢資源化利用對于二氧化碳和污染物減排具有非常顯著的效果。與原生產品相比較，再制造產品可節約成本50%、能耗60%、原材料70%，減少污染排放約80%。

近年來，我國出臺了一系列政策推動“無廢城市”“兩型基地”的建設，其核心是推動城市固廢資源化利用，實現綠色發展。本文首先梳理“無廢城市”建設現狀和存在的問題，然后分析“兩型基地”對于實現“無廢城市”的重要作用和建設現狀，最后提出進一步發展“兩型基地”助力“無廢城市”建設的政策建議。

一、“無廢城市”建設現狀與問題

“無廢城市”是貫徹習近平生態文明思想，立足于創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，致力于打造綠色生產生活方式，實現安全處置固體廢棄物，降低其對生態環境的影響，并進行源頭減量和資源化利用的一種城市發展方式。2018年國務院辦公廳印發了《“無廢城市”建設試點工作方案》(國辦發〔2018〕128號),提出“無廢城市”建設理念，“探索建立‘無廢城市’建設綜合管理制度和技術體系，大宗工業固體廢物貯存處置總量增長趨零，主要農業廢棄物全量利用，生活垃圾減量化，資源化水平全面提升，危險廢棄物全面安全管控……，培育一批固體廢物資源化利用骨干企業?！币谌珖秶鷥冗x擇有條件、有基礎、規模適當的城市開展試點工作。

一年多來,“無廢城市”的理念逐步得到了各方的認同，生態環境部開展試點的11+5個城市和地區按計劃推進，其中12個城市和地區已經或者正在開展國家發展改革委組織的園區循環化改造、“城市礦產”基地、資源循環利用基地、大宗固廢綜合利用基地等的建設。通過分析試點城市固廢利用種類和數量發現，“無廢城市”試點亟待布局和建設“兩型”基地，以完善整體試點打造，見表1。

“11+5”無廢城市試點建設中，由于城市水平各異、能力各異，建設情況差異較大，在總體建設布局、生活垃圾回收體系、生活垃圾處理、行業固廢綜合利用、信息共享等方面存在一些問題。

在總體建設布局方面，雄安新區規劃處理能力、技術路線明顯較優；北京、天津兩開發區由于區域內人口及面積所限，大多采用區域協同、小型分散處理的方式，但無害化水平均相對較高；地方縣、縣級市垃圾集中處置水平有待提升。部分地方如盤錦市已經規劃建設盤錦市再生資源產業園和遼東灣新區再生資源產業園兩個再生資源產業園區，光澤縣計劃不斷完善城市垃圾填埋、餐廚垃圾處理、建筑垃圾處理場、一般工業固廢處理、報廢機動車拆解、污泥生產生物質顆粒燃料、建筑垃圾、礦山廢石生產機制砂等項目建設，但項目是否呈現集中化、園區化仍待商榷。

在生活垃圾回收體系方面，深圳、天津新區分類較為精細，而普通城市、縣級地區垃圾分類工作與分類標準、原則相對較為滯后。

在生活垃圾處理方面，深圳、西寧、紹興、許昌等地垃圾填埋場已經告急，目前已規劃或在建垃圾焚燒項目、餐廚廢棄物綜合處理項目。但是，由于公眾對二噁英等氣體排放的隱憂，鄰避效應明顯，以生活垃圾焚燒為主的垃圾焚燒項目仍然面臨選址難等問題。

在行業固廢綜合利用方面，包頭、銅陵等長期依托資源開采、冶煉為主的工業城市，大宗固廢的存量與新增量巨大，而處理能力缺口巨大，相關再生資源產品市場份額較小，仍是中長期面臨的主要問題。

在信息共享方面，入選城市的固廢管理水平和信息公開程度差異明顯，大部分地區對于固廢存量、新增量等信息的公布和統計存在相當大的缺失。例如，包頭市暫未公布2017年全市危險廢棄物產生量及具體處理情況等信息。

表1 “無廢城市”11+5試點固廢處理現狀分析

注：表格數據來源于文獻（參考文獻[1-2]）及試點城市地區的公開數據（如生態環境廳/局官網），部分地區尚未公布相關數據，不代表該地區無該項處理能力。由于部分城市信息公開有限，此表可能與實際存在一定偏差，請酌情參考。

二、“兩型基地”建設意義與現狀

“兩型基地”是指資源循環利用基地和大宗固體廢棄物綜合利用基地，是根據《國家發展改革委辦公廳 住房城鄉建設部辦公廳關于推進資源循環利用基地建設的通知》（發改辦環資〔2018〕502號）、《國家發展改革委辦公廳 工業和信息化部辦公廳 關于推進大宗固體廢棄物綜合利用產業集聚發展的通知》（發改辦環資〔2019〕44號）等文件開展的試點基地建設行動，其中資源循環利用基地主要針對廢鋼鐵、廢有色金屬、廢舊輪胎、建筑垃圾、餐廚廢棄物、園林廢棄物、廢舊紡織品、廢塑料、廢潤滑油、廢紙、快遞包裝物、廢玻璃、生活垃圾、城市污泥等城市廢棄物進行分類利用和集中處置，是建設城市新型功能區，破解垃圾處置“鄰避效應”的主要途徑之一。大宗固體廢棄物綜合利用基地（工信部批復試點為工業資源綜合利用基地），主要針對尾礦（共伴生礦）、煤矸石、粉煤灰、冶金渣（赤泥）、化工渣（工業副產石膏）、工業廢棄料（建筑垃圾）、農林廢棄物及其他（含快遞包裝、廢舊電池、廢舊設備拆解廢棄物等）等工業廢棄物，目的是提高固廢資源化利用水平，持續實現固廢源頭減量和資源綜合利用。 

“兩型基地”的核心目標是固體廢物源頭減量、資源化利用和無害化處理，這也是“無廢城市”建設的重要內容。因此，“兩型基地”建設是實現“無廢城市”目標的重要抓手。目前，國家發展改革委累計批復了100個“兩型基地”試點，圍繞城市生活垃圾、再生資源與行業大宗固體廢棄物開展集中綜合利用試點基地建設，基地清單及處理廢棄物類型見表2。

表2 “兩型基地”試點建設現狀

注：2018年獲批為資源循環利用基地，2019獲批為大宗固體廢棄物綜合利用基地。

“兩型基地”批復以來，大部分試點基地項目仍在建設當中。從部分已經運營的試點基地來看，固廢處置與綜合利用企業面臨著“吃不飽”、運行與管理困難等問題，主要有以下幾點：

一是國家對二噁英和煙氣排放標準不斷加嚴。中小城市大部分企業無力承擔高昂的運行維護成本，有能力承擔的大城市則受制于鄰避效應，基地建設也舉步維艱。

二是回收體系有待進一步加強。處理項目能夠正常運營的關鍵在于保持回收量的穩定，而生活垃圾、工業固廢、再生資源等固廢資源多樣，很多高值化固廢回收已有成熟產業鏈條，主要由各種企業、小作坊回收加工利用，而低值化廢棄物回收主要由城市環衛體系統一回收、填埋或焚燒。由于缺乏市場行為，同時部分工業固廢利用能力低，處理企業往往面臨“吃不飽”的問題，在城市已有補貼基礎上，仍運營困難。

三是工業固廢資源化技術體系與市場條件仍不完善。受限于運距短、產品工藝技術較低等問題，固廢資源化產品成本高昂，品質低端，市場仍未打開，大部分固廢利用企業運營困難。受限于工業固廢存量、增量巨大，物理特性復雜，大部分中小企業管理不規范，投入研發技術投資較低，尚未形成環境、經濟、社會、技術多方有效的資源化技術體系。

四是政府支持力度有待加強。各地政府對固廢資源化產品的質量標準和認證體系不一，難以跨區域流通，從而導致資源化產品的市場空間狹小，且受價格波動影響較大，在市場競爭中往往處于劣勢地位，導致基地項目在投融資、建設等方面進展緩慢，同時政府對于固廢利用企業的扶持往往是簡單的財政補貼，未能在回收體系、技術研發、融資支持等方面給予幫助。

三、“兩型基地”助力“無廢城市”建設的政策建議

“無廢城市”是一種新的城市發展理念和模式，需要政府、企業、公眾、社會等多方協同合作才能行成良好的運行機制。隨著“無廢城市”試點建設的順利推進，預期下一步將在全國范圍內選擇更多地區展開“無廢城市”建設，這將有助于全面實現固體廢棄物綜合利用，生活垃圾分類回收，危險廢棄物安全處置，對于改善城市環境面貌和保護農村生態環境具有重要意義。

“無廢城市”——海南三亞市

在“無廢城市”試點建設過程中，大部分試點地區已經意識到“兩型基地”建設的重要性，有些試點地區已在原有的循環經濟試點基礎上圍繞“兩型基地”開展布局與建設。但更多的試點地區仍缺乏“兩型基地”的總體規劃布局，這將對后續統一規劃、項目選址、落地建設、整體運營造成困難?！皟尚突亍睂⒔y籌生活固廢與工業固廢的總體管理，完善固廢回收體系，形成處理規模，提升固廢綜合利用技術、完善綜合管理水平，發展環保產業，這對于“無廢城市”的建設將有百利而無一害。為此，試點地區應以“兩型基地”為重要抓手，助力“無廢城市”建設。

一是將“兩型基地”納入城市總體布局。在城市總體發展規劃中，統一協調規劃用地布局，在城市建設中圍繞已有固廢處理設施、固廢堆放地區統籌規劃“兩型基地”，同時為便于選址和節省成本，城市之間可以共同建設“兩型基地”，合作處理廢棄物。

二是依托“兩型基地”完善城市回收體系。推動城市再生資源、生活垃圾回收體系向資源循環利用基地傾斜，推動城市工業、農業固體廢棄物產生與收運體系向大宗固廢綜合利用基地傾斜。通過回收網絡的完善與構建，從源頭分類、線上線下回收等各個環節，實現固廢分類明確和去向明確，通過分類回收、全面確保固廢進基地，保障基地項目的正常運轉。

三是圍繞“兩型基地”提升城市固廢資源化技術水平。引導重點固廢產生企業、利用企業、科研院所、行業協會、咨詢機構加大研發投入，整體提升傳統低附加值固廢利用技術工藝，打造經濟效益與環保效益雙贏的固廢利用技術體系。在全面處理利用基礎上圍繞處理難度大、利用水平低的固廢類型進行聯合攻關，確保固廢可以得到高效利用和安全處置。

四是通過“兩型基地”推動城市環保產業發展。引導工業園區、高新技術產業園、經濟技術開發區等工業固廢產生區開展固廢綜合利用，推進固廢無害化處理與綜合利用企業集聚，整體提升固廢綜合處理利用技術與規模，不斷吸納周邊相關企業“退城入園”，上下游環保裝備制造企業入基地，推動基地資源利用行業做大做強，形成節能環保、綜合利用產業集聚與發展壯大。

五是做好“兩型基地”監管，推進智慧“無廢城市”。建立完善基地廢棄物平臺，完善信息統計與交換系統，實現基地的全物質流統計，通過大數據平臺對固廢的來源、去向、產品化進行全方位分析，幫扶企業進一步明確發展方向。實現環保統一監控和監管，完善統一的污水處理、渣場填埋、大氣監管，避免“二次污染”發生。

六是完善“兩型基地”制度保障，形成“無廢城市”長久運行體系。以城市為單位，對轄區各類固廢進行統籌規劃，從頂層設計層面完善收儲運管理條例，將城市固廢處理與利用指標納入生態文明建設考核指標體系中，強化各級政府與執行部門對收運體系、處理基地項目的監管與獎懲。完善投融資模式，推進政府引導、市場運作，鼓勵更多資本加入到基地項目的投資建設當中，加快建設“兩型基地”，實現城市永續無廢。

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