為加強對全國老工業城市和資源型城市產業轉型升級產業轉型升級工作的引導，2016年國家發展改革委等五部門聯合出臺《關于支持老工業城市和資源型城市產業轉型升級的實施意見》，支持老工業基地調整改造成果突出的城市設立產業轉型升級示范區。2017年在遼寧等12個省區市設立首批示范區，2019年在北京等8個省區市設立第二批示范區，并開展示范區年度進展評估。

受國家發展改革委委托，中咨公司先后承擔了全部20個示范區的設立以及從年度評估工作，多次赴相關城市開展實地調研。在上述工作基礎上，我們初步梳理了近幾年示范區工作的主要經驗做法和存在問題，并提出了相關建議。

1、主要經驗做法

堅持向中高端產業鏈延伸，提升改造傳統產業

示范區重點圍繞提質增效，在傳統產業改造和升級的過程中，以關鍵技術為突破口，盯住高端目標，用新技術、新產品、新模式和新業態改造、改革、改善傳統產業。

對以煤炭產業為主的城市，鄂爾多斯市積極推動煤炭深加工，重點發展煤制天然氣、煤制油、煤制烯烴和石腦油、煤制甲醇、煤制合成氨與尿素等及副產品深加工產業，打造煤化工全產業體系成效明顯。長治市以煤焦化、煤電化、煤氣化、煤液化為重點，不斷拓寬煤炭精深加工產品，促進煤炭清潔高效利用產業集群逐步壯大。

對以冶金產業為主的城市，銅陵市涉銅產業逐步邁向中高端，建成一批銅精深加工項目，成為全國銅加工產業領域產業鏈最長、種類最多、規模最大的銅基新材料產業基地。黃石市通過技術改造，擴大先進產能與延伸產業鏈條，黑色金屬、有色金屬、建材等傳統產業實現快速增長，近幾年產值增長均在20%以上。

對以特色產業為主的城市，自貢市推動傳統制鹽業向保健鹽、含鹽日用品、化妝品等高附加值深加工延伸，形成“鹽鹵—工業鹽—食鹽—營養鹽”延伸鏈條，初步建成高端鹽類日化產品基地。鞍山市積極培育產業升級新動能，推動菱鐵全產業鏈整合，逐步形成了以菱鎂礦為原料的各種耐火原料、化工材料、功能性材料等八大系列數百種產品。

堅持高質量發展，大力培育新興產業

示范區堅持以創新促進產業持續升級，以產業升級帶動消費升級，培育發展出了一批在國內具有影響力的企業和產品，有效帶動了區域經濟的高質量發展。例如，沈陽市將機器人及智能裝備、航空、新一代信息技術、生物制造及高性能醫療器械等產業作為主攻方向，重點支持新松機器人、沈飛民機、芯原微電子等龍頭企業發展，2018年沈陽市機器人產值增長11%，航空產業產值增長14%，生物醫藥產值增長32%。吉林市加快建設“中國碳谷”，建成全球最優質的人造絲生產基地、最大的腈綸纖維生產基地和竹纖維生產基地。包頭市軍民融合創新發展，形成了以非公路礦用車為代表的軍民通用制造產業集群，以北奔重型載重汽車為代表的軍轉民裝備制造集群，以杉杉電動客車、長安永磁電機為代表的民參軍產業集群。

堅持科技創新，構建轉型升級內生動力

示范區堅持以科技創新為核心，持續加大科研投入，保證了企業在關鍵行業和重要領域掌握一批具有國際先進水平的核心技術。例如，長治市潞安集團與天津大學合作研發的高密度柴油、超低凝柴油、航空煤油質量達到國際先進水平，打破了高檔潤滑油長期依賴進口的現狀。株洲市圍繞“原字號”的軌道交通裝備、汽車及零部件和航空裝備等優勢動力產業，加快技術研發，全面掌握IGBT、智軌、中低速磁懸浮等一批具有自主知識產權的核心技術。

通過建設研發平臺、雙創平臺、與科研機構和高等院校聯合等方式，示范區不斷提升自主研發能力，加快推進重大科技成果的產業化，提高科技創新對我國經濟發展的驅動能力。例如，長春市發揮中科院光機所等科研所力量，圍繞技術創新和科技成果轉化應用，為實現制造業整體轉型升級奠定了較好基礎。長治市與國內外160多個知名院校和科研院所建立了合作關系，試點建設了一批產學研合作創新示范基地，培育了一批具有發展潛力的新產業。包頭市圍繞稀土和有色金屬等產業已組織120多家企業與上海交大和中科院進行9次技術對接，推動18個項目實現落地轉化。淄博市全面推進院士工作站、企業技術中心等自主創新平臺建設，省級以上科研平臺達到318家，其中包括國家級創新平臺17家。

堅持生態優先，探索產業綠色轉型新路徑

示范區堅持“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，積極推動節能減排，開展環境整治，保護工業遺產，發展循環經濟，探索產業轉型升級與城市綠色同步發展之路。例如，鄂爾多斯市率先運用市場化手段開展排污權交易，在非常規水資源開發、企業進入電力多邊交易市場、低碳生態循環產業園區建設、排放物資源化綜合利用等方面先行先試。銅陵市大力推動濱江生態岸線整治工程，關停沿江小碼頭，將昔日臟亂差的濱江岸線變為濱江生態公園。黃石市通過立法先行、規劃引領，推進工業遺產保護工作科學化、規范化，不斷加強工業遺產再利用和礦區生態恢復，將礦山資源、工業遺產轉化為科普、文化、旅游資源。婁底市把發展工業旅游作為煤炭產業轉型發展的承接平臺，逐步實現由“挖煤炭”轉為“挖文化”。湘潭市構建了冶煉渣、尾礦、脫硫石膏等廢渣為主要原料的資源綜合利用循環經濟產業鏈，年綜合利用廢渣500萬噸，為當地鋼廠與電廠廢渣提供出路，形成了較完善的區域循環經濟體系。

2、主要問題

科技投入較低，新動能培育不足。雖然示范區的產業結構調整方面取得了階段性成效，但創新能力相對較弱是制約示范區發展的瓶頸之一，特別是在中高端產品和服務上供給能力不足，創新水平和產品附加值不高。在新興產業培育方面，示范區內新興產業規模普遍較小，相關企業大多處于起步期或成長期，現代產業集群體系建設任重道遠。據近幾年評估統計數據，2017年平均12個產業轉型升級示范區研發投入占地區生產總值比重為1.64%，2018年提升至1.94%，增長18.2%，但仍低于2018年全國2.18%的平均水平。

經濟下行壓力大，示范園區支撐力不足。盡管全國首批產業轉型升級示范區都具有一定的工業基礎和資源稟賦，但產業仍以低端傳統產業為主，發展質量和效益不高，知名名牌企業與產品相對較少，一些示范區經濟增速和投資增速與2017年相比出現回落現象。此外，部分園區產業集聚能力不強，尚未形成特色鮮明的產業體系，發展動力略顯不足，同時由于地方政府前期對園區基礎設施投入高，導致償債壓力較大。

區域發展不協同，產業協作關系尚未建立。對于多個城市聯合申報的示范區，如遼寧中部、吉林中部、內蒙古西部、寧夏東北部等示范區，尚未建成跨地市的產業協同機制，示范區內各城市間一體化的頂層設計還有待加強。此外，在產業分工與協作方面，示范區內中心城市如沈陽和長春對示范區內其他城市的帶動作用不明顯，產業分工不清晰，尚未形成緊密的經濟聯系和產業鏈上下游或配套關系，需進一步探索城市間相關優勢產業的分工與協作，減少區域間經濟發展差距。

3、相關建議

加大傳統產業的調整改造力度。產業結構調整是示范區建設工作的重點之一。目前，傳統產業技術改造和升級仍是維持我國經濟可持續增長的基礎性力量，各示范區應以項目和園區建設為抓手，通過加大傳統產業技術改造的力度，進一步調整產業結構，發展一批新一代信息和互聯網技術、數字智能制造技術等新動能，盤活現有工業資產和存量，達到升級現有產能的目的。

堅持創新驅動引領產業轉型升級。面對全球新一輪科技革命與產業變革所帶來的巨大挑戰與機遇，示范區各級政府應進一步優化科研投入補助政策與企業研發投入后補助普惠性政策，鼓勵和激勵培養科技創新人才，探索建立示范區研發投入支出機制與技術創新業績考核制度，同時利用好支持示范區建設的中央預算內投資，力爭在園區內建設一批創新平臺，改變研發投入仍相對較低的問題，提高科技創新對產業轉型升級發展的驅動力。

繼續探索區域間協同發展新路徑。目前我國區域協調發展面臨諸多挑戰，促進區域協調發展體制機制不完善等問題亟待解決。對于多個城市聯合申報示范區，建議示范區吸取湖南中部示范區在區域協同發展、產業分工、產業聯動等方面經驗，充分利用好省級、市級層面資源和各部門力量，暢通協同發展通道，探索毗鄰城市產業分工協作與協同發展的有效途徑，進一步推進跨地區產業協作，加快區域平衡發展。