山西省資源型經濟轉型綜合改革十年成效、問題與建議

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李倩 張建紅 曾建偉

2010年12月，國務院批準設立山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區，賦予山西“先行先試”的改革試驗權。2017年國務院印發《關于支持山西省進一步深化改革促進資源型經濟轉型發展的意見》（國發〔2017〕42號），2019年5月，習近平總書記主持召開中央深改委會議，審議通過了《關于在山西開展能源革命綜合改革試點的意見》，2020年5月，總書記在山西考察時指出，建設轉型綜合改革示范區，山西要有緊迫感，更要有長遠戰略謀劃，正確的就要堅持下去，久久為功，不要反復、不要折騰，爭取早日蹚出一條轉型發展的新路子。

近十年來，山西全省上下共同努力、接續奮斗,扎實有效推動，從2012年的四大轉型任務和十個領域綜合配套改革，到2016年以來的“示范區”“排頭兵”“新高地”三大目標,再到省委提出的“四為四高兩同步”戰略，山西轉型綜改試驗區建設經歷了一個不斷探索、持續用力、逐步提升的過程。

一、山西省轉型綜改十年取得的成效

十年來，山西省資源型經濟轉型綜合改革取得重大進展,在新舊動能轉換、綜合改革、創新驅動和項目支撐方面取得積極成效，為下一步轉型蹚新路奠定了良好的基礎。

堅持轉型為綱，經濟總量止跌回升，新舊動能加快轉換。經濟發展實現了從斷崖式下滑到穩中向好、再到轉型發展呈現良好態勢的重大歷史性轉折?！笆濉币郧吧轿魇DP增速持續走低，2017年上半年追平全國增速、邁入合理區間，2017至2019年，經濟增速連續12個季度保持在6%以上。2020年全省地區生產總值1.765萬億元，比上年增長3.6%，高于全國1.3個百分點，增速全國排名14位。產業轉型升級取得積極成效。工業結構優化升級勢頭良好，14個戰略性新興產業集群加速布局，戰略性新興產業增加值年均增長7.8%、快于規上工業3.2個百分點。強化開發區轉型主陣地主引擎作用，全力打造轉型綜改示范區，開發區數量由26個增至88個。服務業增加值比重連續三年保持在50%以上。農業綜合生產能力明顯提升，農產品精深加工十大產業集群加快發展，2020年糧食總產量創歷史新高，達142.4億公斤。

堅持改革為要，供給側結構不斷優化，開放實現歷史性突破。落實“三去一降一補”重點任務成效顯著，“十三五”累計退出煤炭過剩產能1.57億噸，煤炭先進產能占比達到68%，淘汰鋼鐵落后產能655萬噸，淘汰落后小煤電機組414萬千瓦。能源革命綜合改革試點工作穩步推進，電力、煤層氣體制改革領跑全國，非常規天然氣持續增儲上產，風光發電裝機進入全國前列。山西綜改示范區成為山西省深化轉型綜改的重要載體和引擎。太原市創建國家可持續發展議程創新示范區示范帶頭作用逐漸增強。國資國企改革不斷深化，率先探索對國資監管體制進行深度改革，新一輪省屬國資國企優化布局戰略重組基本完成，打造了能源產業“雙航母”和一批新興旗艦企業。企業投資項目承諾制改革、標準化改革、縣域醫療衛生一體化改革經驗全國推廣。司法體制改革、監察體制改革試點進入全國“第一方陣”。制定支持民營經濟發展“30條”“23條”，推動民營經濟發展壯大。對外開放邁出新步伐，跨境電子商務綜合試驗區等高質量開放平臺加快建設，太原國際郵件互換局、國際互聯網數據專用通道開通運營，太原武宿機場吞吐量突破1400萬人次，對外貿易水平穩步提高。獲批國家通用航空業發展示范省，堯城（太原）國際通用航空飛行大會影響力不斷擴大。進出口總額年均增長10.5%。

堅持創新為上，創新平臺不斷夯實，創新生態體系日益完善。出臺加快構建創新生態指導意見，加快發展“六新”產業為突破口，以產業、教育、醫療等創新資源密集領域為重點，推進“111”“1331”“136”三大創新工程，持續完善以智創城為載體的雙創體系，積極創建國家實驗室、大科學裝置和超算中心等創新平臺，國家重點實驗室、企業技術中心分別達到5個和31個，院士工作站達到114個，高新技術企業數量比2017年增長3.5倍。量子技術、深紫外激光器、手撕鋼、高端碳纖維、高鐵輪軸、新一代半導體等一批關鍵技術和產品取得突破，規模以上工業企業研發活動實現全覆蓋。制定人才新政12條，啟動引進人才戰略行動，開展院士專家山西行活動，年度引進博士首次破千，全省專業技術人才達到196.5萬人。

堅持項目為王，一批重大工程項目建成投運，蹚新路實踐穩步推進。大西高鐵全線貫通，大張客專、鄭太高鐵開通運行，集大原高鐵控制性工程開工，太原地鐵2號線、長臨高速等建成投運，全省鐵路營運里程增加1169公里，高速公路通車里程突破5744公里。大水網四大骨干工程取得突破性進展，辛安泉供水工程建成通水，中部引黃、東山供水、小浪底引黃工程全面進入掃尾階段。以汾河為重點的“七河”生態修復工程取得階段性成果。“智創城”建設運營，新興產業領域涌現出長城“智能云”、太鋼高性能碳纖維、百信自主安全計算機制造、中煤科工煤機制造等一批引領性標志性轉型項目。能源基礎設施體系不斷完善，沁水盆地煤層氣產業化基地建設初具成效，蒙西—天津南、晉北—江蘇、榆橫—濰坊等3條特高壓通道建成投運，和順—太原、晉城—侯馬等輸氣管道全面建成，全省年輸氣能力達到300億立方米。

二、山西省轉型綜改十年存在的問題

資源型經濟轉型是一項繁重而艱巨的世界性難題,不可能一蹴而就,需要久久為功,長期堅持。近些年來,全省上下圍繞資源型經濟轉型發展不斷探索實踐，取得了積極成效,但仍須清醒看到,跟“率先蹚新路”的目標要求,與人民群眾的期盼還有一定差距和不足。

(一)結構性、體制性、素質性矛盾尚待解決

從產業結構來看,高碳高耗能等產業比重仍舊較高,其中2020年煤炭工業增加值占規上工業增加值比重為50.35%，占GDP比重為18.3%，“一煤獨大”狀況尚未得到根本改變。從經濟布局來看,2020年規上國有控股工業企業資產占規上工業企業總資產的72.59%,高于全國平均水平（39.48%），民營經濟比重低，經濟活力不足。從創新能力來看, 2020年全省R&D經費投入強度為1.2%，低于全國平均水平（2.40%）。高層次領軍型人才和高水平團隊還比較缺乏。

(二)城鄉統籌發展亟待深化

2020年全省常住人口城鎮化率62.53%，尚低于全國平均水平（63.89%）。大城市特別是省會城市的承載力、輻射力還不夠,縣級市以外的縣城普遍建設還需進一步加快。城市精細化管理還不夠,城市規劃意識和治理能力還有待提高。城鄉公共資源配置還不夠合理,影響城鄉融合發展的體制機制還需進一步消除,鄉村治理體系和治理能力亟待強化。

(三)開放型經濟發展不夠充分

全省外貿主要依靠“太原市一城”的局面還未變,綜保區、保稅物流中心、保稅倉等海關特殊監管區功能發揮還不足。外商直接投資額還不夠大,新簽外商投資項目還比較少。外商投資環境仍需優化,外資登記注冊授權地市僅包括太原、大同、長治、運城四市。開發區經濟帶動作用較弱,2020年,全省地區生產總值最高的綜改示范區太原片區為505億元,對比全國最高的蘇州工業園區2907億元差距比較明顯。

(四)替代產業培育發展尚有很大空間

山西文旅資源較為豐富，“地下文物看陜西，地上文物看陜西”，但這一資源優勢尚未得到充分發揮。三大旅游板塊龍頭產品還不夠多,業態單一的問題還存在,仍缺乏核心競爭產品來吸引游客。文化產業主要以傳統業態為主,與科技、金融、旅游等融合不夠不深，呈現出明顯的“三多三少”現象,即“資源多、開發少,文化多、創意少,作品多、產品少、商品更少”。文物保護開發利用力度還需進一步加大。文旅融合發展尚有很大空間。

(五)生態和民生短板有待補齊

山西地處黃土高原,屬于典型的生態脆弱區,山西既要滿足工業化和城鎮化快速推進的巨大需求,又要保護好耕地和林地,擴大綠色生態空間,保障生態環境可持續發展,綠色轉型任務還很艱巨。2020年,山西城鎮和農村居民人均可支配收入分別為全國平均水平的79.4%、81%。社會保障統籌層次還不高,多層次體系構建等方面還存在短板。

三、山西轉型綜改未來安排建議

山西省正處于資源型經濟從成熟期到衰變期的演變階段，未來5—10年是轉型發展的窗口期、關鍵期。山西要進一步強化轉型發展的鮮明導向,樹立改革創新的自覺意識,重點推出一批變革性、牽引性、標志性的改革舉措,加快推進全方位、各領域、系統性的全面轉型。

(一）打造一流創新生態,進一步增強轉型發展內生動力

圍繞一流創新生態基本形成的目標,實施換道領跑戰略,創新驅動、科教興省、人才強省戰略,重點推進深化科技體制機制改革,打造全生命周期服務的創新生態、全面完善科技創新制度和組織體系、創新人才發展機制、完善以智創城為載體的雙創體系等重大改革。

(二）構建現代產業體系,進一步形成轉型發展多元支撐

著眼新興產業未來產業制造基地、特色優勢有機旱作農業科研和功能食品生產基地的定位,圍繞戰略性新興產業集群基本形成、綠色能源供應體系基本形成的目標,實施非均衡戰略、優勢轉換戰略、農業“特”“優”戰略、擴大內需戰略,重點推進健全完善產業升級促進機制、全面融入國內國際雙循環、深化能源革命綜合改革試點、深化要素市場化配置改革、建立完善考核評價機制等重大改革。

(三）激發市場主體活力,進一步強化轉型發展力量載體

圍繞市場化法治化國際化營商環境基本形成的目標,實施全面深化改革開放戰略,重點推進深化國資國企改革、營造支持非公有制經濟高質量發展的制度環境、深化財稅體制改革、深化地方金融領域改革、打造市場化法治化國際化營商環境、以黨務政務信息化提升治理效能等重大改革。

(四）打造內陸地區前沿高地,進一步提升轉型發展開放能級

著眼京津冀一體化重要成員、內陸地區對外開放新高地的定位,圍繞對外開放新高地基本形成的目標,實施全面深化改革開放戰略,重點推進發揮示范區的主戰場主引擎作用、深化開發區改革創新、建設更高水平開放型經濟新體制、強化區域合作、深度融入“一帶一路”戰略等重大改革。

(五）完善生態文明制度,進一步守好轉型發展綠色命脈

著眼華北地區重要綠色生態屏障的定位,圍繞生態文明制度體系基本形成的目標,實施可持續發展戰略,重點推進完善最嚴格的生態環境保護制度、建立以國家公園為主體的自然保護地體系、深化資源高效利用制度、推進“兩山七河一流域”生態保護和修復、創新促進綠色發展的體制機制、加快建設生態環境保護責任制度等重大改革。

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注：本文是中國工程院重大戰略咨詢項目—“山西省資源型城市轉型發展成效評價及戰略路徑研究”的研究成果之一。文中圖片來源于網絡。

部分觀點曾被《第一財經》記者的《報告稱山西綜合改革取得進展 未來5至10年仍是轉型發展窗口期》文章所引述。（點擊閱讀原文）