編者按

新中國成立以來，我國基礎設施投資建設取得了舉世矚目的成就，是國家經濟社會發展的重要支撐，為人民生活水平的提高做出了巨大貢獻。改革開放以來，市場開始發揮配置資源的基礎性作用，為我國基礎設施的發展煥發了新的活力。據統計，我國基礎設施資產總規模在1990年排在全世界約第15位，2000年上升到第7位，2010年躍升為第3位，至2018年已居世界首位。

黨的二十大報告在回顧過去五年的工作和新時代十年的偉大變革中，充分肯定了基礎設施在經濟社會中發揮的重要作用，報告指出，我國“建成世界最大的高速鐵路網、高速公路網，機場港口、水利、能源、信息等基礎設施建設取得重大成就”。我國基礎設施多年來大規模的投資建設和存量資產的高速積累，是黨中央、國務院在建立社會主義市場經濟體制背景下，關于投融資體制改革部署的重要成果。

項目前期工作手續的合規性要求，是基礎設施能夠發揮其應有價值的重要前提，也是投融資體制改革關注的重點內容之一。伴隨著政府職能轉變、深化“放管服”改革和擴大有效投資等重大決策的關鍵部署，我國工程建設項目審批制度不斷優化和改革，基礎設施項目投資前期決策管理經歷了復雜的演變進程，其合規性標準也在與時俱進、不斷完善。當前我國已進入基礎設施存量時代，存量資產項目前期工作手續的合規性是重要的盤活條件之一，部分合規性問題已成為新時代社會廣泛關注的焦點。本項專題研究立足投融資體制和項目審批制度變革的歷史背景，嘗試厘清基礎設施項目在立項、土地、規劃、環境、建設施工等方面主要前期工作的歷史變革脈絡，梳理不同管理事項之間的邏輯關聯，從這一視角提供基礎設施項目前期工作手續的合規性認識。本公眾號將研究報告的部分成果以系列文章的形式陸續刊發，研究報告第一部分為背景與立項篇，本文是研究報告的第二部分（土地與規劃篇），供業界同仁參考。

基礎設施項目前期工作手續合規性研究（Ⅱ）
土地與規劃篇

張雪飛 伍迪

摘要：皮之不存，毛將焉附?；A設施項目在各級規劃框架和政策體系指導下依法合規地使用土地，是其創造價值的必要前提?；A設施項目用地和規劃手續，隨著土地供應方式多元化、國務院機構改革及部委管理職能調整、相關法規政策優化而不斷變化演進，兩者彼此關聯但又有一定獨立性。自然資源部組建之前，根據國務院部委分工，土地資源的規劃、管理及合理利用事項由原國土資源部負責，城鄉規劃管理相關事項由住房和城鄉建設部負責。自然資源部組建之后，承擔了原國土資源部的全部職責和其他部委的相關規劃職能，實現了國土空間用途統一管控，建設項目的土地和規劃手續也進行了歸并整合。從政策歷史演進來看，基礎設施項目土地和規劃手續的審批程序，分中有合、合中有分，多有調整。探討其合規性問題，首要著眼于項目建設之時的歷史背景和政策制度安排，分析其是否符合當時適行的規定要求；在“歷史問題回歸歷史”的大原則下，也應當結合持續優化調整的政策要旨，審視土地和規劃手續本身的內涵和實質。本文對基礎設施項目土地和規劃手續的主要內容和制度演進進行了系統梳理，提供“動態歷史”下看待合規性問題的重要維度和關鍵視角，供業界參考。

關鍵詞：基礎設施；合規性；土地；規劃；政策演進

 一、土地手續合規性

上世紀八十年代，我國開始探索建立土地使用權的有償轉讓制度。隨著有關政策不斷完善，當前主要的供地方式包括劃撥和出讓兩大類，其中，出讓又可細分為協議出讓、招標出讓、拍賣出讓和掛牌出讓。無論哪種方式，基礎設施項目用地都需要符合國土空間規劃、土地利用年度計劃和用途管制等相關土地要求。項目在土地方面的前期主要工作手續包括用地預審意見、建設用地批準書、建設項目土地使用權證（或不動產權證）等。其中，用地預審是審批可行性研究報告、核準項目申請報告的主要前置和必備條件，建設用地批準書是土地使用者辦理項目報建手續的依據文件，土地使用權證（不動產權證）是國有建設用地使用權（以及房屋所有權）的權屬證明。土地有關手續及其與其他手續間的銜接安排，隨著土地供地方式多元化、國務院機構改革、有關法規政策優化而不斷變化演進。

(一)土地供應方式

新中國成立以后，城鎮土地歸國家所有，無償地給予全民所有制企業及事業單位使用，上世紀80年代，我國開始探索土地使用權有償轉讓。一方面，從地方實踐來看，上世紀80年代深圳特區率先開始試點征收土地使用費，80年代中后期試點范圍向全國擴展，建立了福州市、?？谑?、廣州市、廈門市、上海市、天津市等試點。另一方面，從中央頂層設計來看，我國的土地使用權有償轉讓制度隨著《憲法修正案》（1988年）、《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《城市房地產管理法》等政策的頒布而逐步確立。

1988年4月12日，七屆一次人大通過《憲法修正案》，規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，同年12月29日，土地管理法也做了相應修正，明確“國家依法實行國有土地有償使用制度”。1990年5月19日，國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，明確土地使用權出讓的概念、年限、程序以及方式，當時將土地使用權出讓分為協議、招標、拍賣等三種方式。1994年7月5日全國人大通過《城市房地產管理法》，將土地使用權出讓定義為：國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。

2002年5月9日，原國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，全面確立了經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓制度，第一次明確了商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。對招拍掛出讓的原則、范圍、程序、法律責任進行了系統規定，核心是通過“公開、公平、公正”的市場方式確定土地使用權人，建立市場配置土地資源的制度。2003年出臺《協議出讓國有土地使用權規定》，進一步明確了協議出讓的范圍、原則和程序。

隨著土地使用制度改革的不斷深入和土地資源市場化配置程度的不斷提高，工業用地開始納入招標拍賣掛牌范圍。2006年，《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）明確要求：“工業用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓”。2007年3月16日，《物權法》全面肯定了經營性土地使用權的招標拍賣掛牌出讓制度，同時對土地使用權出讓提出了一些新的要求。一是擴大了土地使用權招標拍賣掛牌出讓的范圍，明確規定：“工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”；二是明確了建設用地使用權概念，擴大了建設用地使用權設立范圍，明確規定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。同年9月28日，原國土資源部對《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》進行了相應修訂，修訂后名稱為《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》，進一步鞏固確立工業用地招拍掛出讓制度。

根據最新的《土地管理法實施條例》（2021年修訂），除按照法律、行政法規規定可以以劃撥方式取得的以外，建設單位使用國有土地，應當以有償方式取得，包括國有土地權出讓、國有土地租賃、國有土地使用權作價出資或者入股。國有土地使用權出讓、國有土地租賃等通過公開交易平臺進行交易，除依法采取協議方式之外，應當采取招標、拍賣、掛牌等競爭性方式確定土地使用者。

表1 土地供地方式有關政策(土地有償使用制度以來)

我國實行土地使用權有償使用制度以來，一些重要的土地供地方式演進事項如表1所示。可以看到，隨著1988年《憲法修正案》以及同年修正的《土地管理法》的出臺，我國土地有償使用制度得到初步建立。1990年國務院發布《城鎮國有土地使用權出讓轉讓暫行條例》和2002年原國土資源部發布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，進一步規范了國有土地使用權出讓行為，對招標、拍賣等方式出讓國有土地使用權進行了詳細規定，并新增了掛牌出讓國有土地使用權的相關規定?！段餀喾ā返确煞ㄒ幒臀募鞔_了工業用地必須采取招標、拍賣等出讓方式，對各出讓方式適用范圍進行了政策補充。當前主要的供地方式包括劃撥和出讓兩大類，其中，出讓又可細分為非競爭性的協議出讓，以及具有競爭性的招標出讓、拍賣出讓和掛牌出讓。

(二）用地預審

1.內涵與適用范圍

建設項目用地預審，是為保證土地利用總體規劃的實施，充分發揮土地供應的宏觀調控作用，控制建設用地總量，在建設項目審批、核準、備案階段，由自然資源主管部門（2019年以前為國土資源主管部門）依據土地利用總體規劃、土地使用標準和國家土地供應政策，對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查，對是否可能提供建設用地、用地位置等提出用地預審意見。鑒于人多地少的國情，我國實行“最嚴格的土地管理制度”（“最嚴格”的表述出自2004年《國務院關于深化改革土地管理的決定》）。

當前，建設項目用地預審和選址意見書已合并為一個手續事項。根據最新的《土地管理法實施條例》，對于不涉及占用永久基本農田的建設項目，應當在項目批準、核準前或者備案前后，由自然資源主管部門對建設項目用地事項進行審查，提出建設項目用地預審意見，核發建設項目用地預審與選址意見書。建設單位持建設項目的批準、核準或者備案文件，向市、縣人民政府提出建設用地申請。對于確需占用國土空間規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍外的農用地，涉及占用永久基本農田的，由國務院批準。但在2019年以前，用地預審意見一直是國土資源主管部門對涉及土地利用事項的一項單獨審查。

2.歷史沿革與合規性要點

我國用地預審制度的確立發生在2000年前后，以1998年國務院發布的《土地管理法實施條例》和2001年原國土資源部發布的《建設項目用地預審管理辦法》兩大政策的出臺為重要標志。當時國務院還沒有頒布《關于投資體制改革的決定》（2004），對于所有固定資產投資項目一律實行審批制。

《土地管理法實施條例》（1998）規定，具體建設項目需要使用土地的，應當在土地利用總體規劃確定的城市用地范圍內。具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地的，應當在建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。具體來說，建設單位持建設項目的有關批準文件，向土地行政主管部門提出建設用地申請，擬訂供地方案。對于能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外土地的，涉及農用地的，必須依法申請使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地。項目單位應當在建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告，可行性研究報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。建設單位持建設項目的有關批準文件，向土地行政主管部門提出建設用地申請，由土地行政主管部門審查，擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案等。

《建設項目用地預審管理辦法》（2001）對用地預審事權管理進行了明確：對于能源、交通、水利、礦山、軍事等建設項目按照法律規定確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農用地的，建設項目由人民政府批準的，預審工作由該人民政府的土地行政主管部門負責；建設項目由有批準權的人民政府所屬部門批準的，預審工作由該部門的同級土地行政主管部門負責。對于建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地，預審工作由建設項目所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門負責。還規定建設單位提出預審申請時，應當提交：申請預審的正式文件、項目建議書批復文件、含土地利用的章節的建設項目可行性研究報告（包括規劃選址情況、用地總規模和用地類型、補充耕地資金落實情況等），對于單獨選址的建設項目，擬占用地質災害防治規劃確定的地質災害易發區內土地的，還應提供地質災害危險性評估報告。

《關于投資體制改革的決定》（2004）頒布以后，原國土資源部于2004年10月29日對2001年發布的《建設項目用地預審管理辦法》進行了修訂。提出建設項目用地實行分級預審：需人民政府或有批準權的人民政府發展和改革等部門審批的建設項目，由該人民政府的國土資源管理部門預審；需核準和備案的建設項目，由與核準、備案機關同級的國土資源管理部門預審。同時，進一步明確用地預審和立項的邏輯關系：需審批的建設項目在可行性研究階段，由建設用地單位提出預審申請；需核準、備案的建設項目在申請核準、備案前，由建設用地單位提出預審申請。建設單位提出預審申請時，應當提交：建設項目用地預審申請表、預審的申請報告（包括擬建設項目基本情況、擬選址情況、擬用地總規模和擬用地類型、補充耕地初步方案）、需審批的建設項目還應提供項目建議書批復文件和項目可行性研究報告。項目建議書批復與項目可行性研究報告合一的，只提供項目可行性研究報告。

同期，2004年國務院印發的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出要加強建設用地預審管理：凡不符合土地利用總體規劃、沒有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過項目用地預審；發改等部門要通過適當方式告知項目單位開展前期工作，項目單位提出用地預審申請后，國土資源部門要依法對建設項目用地進行審查；項目建設單位向發改等部門申報核準或審批建設項目時，必須附具國土資源部門預審意見。

《建設項目用地預審管理辦法》于2008年11月12日進行修正，關于用地預審和立項的邏輯關系，將備案類項目的用地審批手續由備案前置調整為備案后置：需審批的建設項目在可行性研究階段，由建設用地單位提出預審申請；需核準的建設項目在項目申請報告核準前，由建設單位提出用地預審申請；需備案的建設項目在辦理備案手續后，由建設單位提出用地預審申請。對于建設項目用地預審按照審批、核準和備案三類進行了更明確的區分，已批準項目建議書的審批類建設項目與需備案的建設項目申請用地預審的，應當提交：（1）建設項目用地預審申請表；（2）建設項目用地預審申請報告，內容包括擬建項目的基礎情況、擬選址占地情況、擬用地面積確定的依據和使用建設用地指標情況、補充耕地方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況等；（3）項目建議書批復文件或項目備案批準文件；（4）單獨選址建設項目擬選址位于地質災害防治規劃確定的地質災害易發區內的，提交地質災害危險性評估報告；（5）單獨選址建設項目所在區域的國土資源管理部門出具是否壓覆重要礦產資源的證明材料。直接審批可研報告的審批類建設項目與需核準的建設項目，申請用地預審的無需提交（3）（4）（5）項材料。

《建設項目用地預審管理辦法》（2016）修訂后進一步簡化建設用地預審審查內容，減少審批要件。通過簡化用地預審審查內容并相應精簡報件，同時對用地預審和用地審批進行統籌優化，將所需時間長、難度高的要件審查后置，大幅縮短用地預審組卷和報批的整體時間。如用地預審審查內容方面，不再對補充耕地初步方案、征地補償費用和礦山項目土地復墾資金的擬安排情況、規劃修改對規劃實施影響評估報告等進行審查，不再要求建設單位提交地質災害危險性評估報告和是否壓覆重要礦產資源證明材料，同時提出了需要進行踏勘論證和節地評價的情形及審查要求。具體來說，申請用地預審的項目建設單位，應當提交的材料修改為：（1）建設項目用地預審申請表（國土資源部制定）；（2）建設項目用地預審申請報告（包括擬建項目的基本情況、擬選址占地情況、擬用地是否符合土地利用總體規劃、擬用地面積是否符合土地使用標準、擬用地是否符合供地政策等）；（3）審批項目建議書的建設項目提供項目建議書批復文件，直接審批可行性研究報告或者需核準的建設項目提供建設項目列入相關規劃或者產業政策的文件。此外，將地震災害危險性評估和壓覆礦產資源登記調整為用地預審的后置手續。建設單位應當對單獨選址建設項目是否位于地質災害易發區、是否壓覆重要礦產資源進行查詢核實；位于地質災害易發區或者壓覆重要礦產資源的，應當依據相關法律法規的規定，在辦理用地預審手續后，完成地質災害危險性評估、壓覆礦產資源登記等。預審應當審查的內容簡化調整為：（1）建設項目用地是否符合國家供地政策和土地管理法律、法規規定的條件；（2）建設項目選址是否符合土地利用總體規劃，屬《土地管理法》（2004年版）第二十六條規定情形，建設項目用地需修改土地利用總體規劃的，規劃修改方案是否符合法律、法規的規定；（3）建設項目用地規模是否符合有關土地使用標準的規定；對國家和地方尚未頒布土地使用標準和建設標準的建設項目，以及確需突破土地使用標準確定的規模和功能分區的建設項目，是否已組織建設項目節地評價并出具評審論證意見。占用基本農田或者其他耕地規模較大的建設項目，還應當審查是否已經組織踏勘論證。

2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，改變了基礎設施項目土地與規劃兩方面前期手續相對獨立辦理的局面，隨著有關部委規劃審批職能劃轉到新組建的自然資源部門，規劃和土地手續辦理主體和形式也隨之發生變化。2019年9月17日，自然資源部印發《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，將建設項目用地預審意見和建設項目選址意見書合并，統一核發《建設項目用地預審與選址意見書》，不再單獨核發建設項目用地預審意見。使用已經依法批準的建設用地進行建設的項目，不再辦理用地預審；需要辦理規劃選址的，由地方自然資源主管部門對規劃選址情況進行審查，核發《建設項目用地預審與選址意見書》。

2022年8月，自然資源部等7部門聯合發布《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》，要求嚴格落實節約集約、改進優化用地審批，進一步提升了用地審批質量和效率。具體來說，在項目的可行性研究階段，用地涉及耕地、永久基本農田、生態保護紅線的建設項目，需開展節約集約用地論證分析，從占用耕地和永久基本農田的必要性、用地規模和功能分區的合理性、不可避讓生態保護紅線的充分性、節地水平的先進性等對方案進行分析比選，形成節約集約用地專章作為用地預審申報材料提交審查，審查后的內容納入可行性研究報告或項目申請報告相關章節。此外，對于用地預審階段審查內容予以一定簡化。涉及規劃土地用途調整的，審查是否符合法律規定允許調整情形，不再提交調整方案；涉及占用生態保護紅線的，審查是否符合允許占用情形，不再提交省級人民政府論證意見。用地預審批復后，申報農用地轉用和土地征收占用耕地或永久基本農田規模和區位與用地預審時相比，規模調增或區位變化比例超過10%的，從嚴審查；均未發生變化或規模調減區位未變且總用地規模（不含遷復建工程和安置用地）不超用地預審批復規模的，不再重復審查。

表2 用地預審手續沿革及合規性要點

我國用地預審手續沿革如表2所示。總體而言，用地預審是自然資源主管部門（原國土資源主管部門）在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。根據現行政策，用地預審發生在需審批項目的可行性研究階段、項目申請報告核準前以及項目備案手續后。自我國實行用地預審制度以來，建設用地預審審查內容逐步簡化，審批要件逐步減少，但加強建設用地預審質效管理的口徑一直并未放松，根據2016年修訂的《建設項目用地預審管理辦法》，未經預審或者預審未通過的，不得批復可行性研究報告、核準項目申請報告；不得批準農用地轉用、土地征收，不得辦理供地手續。根據2022年《自然資源部等7部門關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》，要強化用地要素保障，做實做細做優交通、能源、水利等項目前期工作，提升用地審批質效。

近年來，一方面，有關政策在簡化審批環節和投資管理證照。2019年自然資源部印發了《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》之后，土地環節的用地預審與規劃環節的選址意見書合并，不再單獨核發建設項目用地預審意見。2022年，自然資源部等7部門發布《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》，對于涉及規劃土地用途調整的，以及涉及占用生態保護紅線的，簡化了用地預審階段的相關審查內容。

另一方面，有關政策繼續加強用地審批前期工作，嚴格落實節約集約。對于用地涉及耕地、永久基本農田、生態保護紅線的建設項目，要求開展節約集約用地論證分析，并將相關內容作為用地預審申報材料，審查后納入可研報告或項目申請報告的相關章節中。可以看出，在把握用地預審審批質效的前提下，用地預審的審批內容和要件設置隨著政策演進而不斷優化和完善。

(三）建設用地批準書

1.內涵與適用范圍

2019年隨著國務院機構改革和職能調整，建設用地批準書已與建設用地規劃許可證合并，有關部門不再單獨核發建設用地批準書。但在此之前，建設用地批準書是土地使用者辦理項目報建手續的依據文件，也是政府部門監督土地權利人依法使用土地進行開發建設的法律憑證。建設用地批準書的記載內容包括：用地單位名稱、建設項目名稱、批準文號、批準用地面積、土地使用權性質、土地取得方式、土地用途、土地坐落（四至）、核準建設工期、批準書有效期、審批意見等內容。作為工程項目建設期內使用土地和工程竣工驗收后換發國有土地使用證的法律憑證，主要用于報建和驗收。

根據《土地管理法實施條例》（2014版）：具體建設項目需要占用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內的國有建設用地時，（1）在可行性研究論證時，建設單位向土地行政主管部門提出建設項目用地預申請。（2）建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由其審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準；需要上級人民政府批準的，應當報上級人民政府批準。（3）供地方案經批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發建設用地批準書。以有償使用方式提供國有土地使用權的，由市、縣國土資源主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設單位頒發《建設用地批準書》。以劃撥方式提供國有土地使用權的，由市、縣國土資源主管部門向建設單位頒發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》。由此可見，建設用地批準書是對供地方案的批復，是一種準予使用建設用地的行政認可。

2.歷史沿革與合規性要點

1999年原國土資源部發布《建設用地審查報批管理辦法》，對建設項目審查報批工作進行了規范，明確了建設用地批準書的作用。

對于在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外單獨選址的建設項目使用土地的，建設單位應當向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出用地申請。建設項目提出用地申請時，應當填寫《建設用地申請表》，并附具：（1）建設單位有關資質證明；（2）項目可行性研究報告批復或其他有關批準文件；（3）土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告；（4）初步設計或其他有關批準文件；（5）建設項目總平面布置圖；（6）占用耕地的，必須提出補充耕地方案；（7）建設項目位于地質災害易發區的，應當提供地質災害危險性評估報告。市縣人民政府土地行政主管部門對材料齊全、符合條件的建設用地申請應當受理，并在收到申請之日起30天內擬訂農用地專用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。對于在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規劃占用土地的，由市縣人民政府土地行政主管部門擬訂農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。根據建設只占用國有農用地的、建設只占用農村集體所有建設用地的、建設只占用國有未利用地的，提供相應要求的方案。

其中，供地方案是必備項，包括供地方式、面積、用途、土地有償使用費的標準、數額等。供地方案需要符合國家的土地供應政策，申請用地面積應符合建設用地標準和集約用地要求。對于劃撥方式供地的，需符合法定的劃撥用地條件，以有償使用方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費標準、數額需符合規定，只占用國有未利用地的，必須符合規劃、界限清楚、面積準確。

建設項目用地呈報說明書包括項目用地安排情況、擬使用土地情況等，并應當附具：（1）經批準的市、縣土地利用總體規劃圖和分幅土地利用現狀圖，占用基本農田的，還應當提供鄉級土地利用總體規劃圖；（2）由建設單位提交的、有資格的單位出具的勘測定界圖及勘測定界技術報告書；（3）地籍資料或者其他土地權屬證明材料；（4）以有償方式供地的，還應當提供草簽的土地有償使用合同及說明和有關文件；（5）為實施城市規劃和村莊、集鎮規劃占用土地的，還應當提供城市規劃圖和村莊、集鎮規劃圖。

建設用地呈報書和有關方案經有關事權部門審核通過后，以有償使用方式提供國有土地使用權的，由市、縣國土資源主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設單位頒發《建設用地批準書》。土地使用者繳納土地有償使用費后，依照規定辦理土地登記。以劃撥方式提供國有土地使用權的，由市、縣國土資源主管部門向建設單位頒發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》，依照規定辦理土地登記?！秶型恋貏潛軟Q定書》應當包括劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內容。建設項目施工期間，建設單位應當將《建設用地批準書》公示于施工現場。

在《建設用地審查報批管理辦法》發布后多年實施的過程中，分別于2010年11月30日、2016年11月29日進行了兩次修正。值得一提的是，2016年的第二次修正進一步簡化了建設用地審批程序，減少了審批要件。調整優化建設用地申報內容，如建設項目用地呈報書不再附具體土地有償使用合同的相關材料，對農用地轉用方案、補充耕地方案、供地方案的內容進行了簡化。同時，全面改進報國務院批準城市建設用地審查報批程序，首次在規章層面上明確了先行用地的適用范圍和相關要求。

具體來說，此次修正將“土地行政主管部門”修改為“國土資源主管部門”。明確在建設項目審批、核準、備案階段，建設單位應當向建設項目批準機關的同級國土資源主管部門提出建設項目用地預審申請。受理預審申請的國土資源主管部門應當依據土地利用總體規劃、土地使用標準和國家土地供應政策，對建設項目的有關事項進行預審，出具建設項目用地預審意見。對于在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外單獨選址的建設項目使用土地的，建設單位提出用地申請時應隨《建設用地申請表》附具的材料進行精簡和調整：（1）建設項目用地預審意見；（2）建設項目批準、核準或者備案文件；（3）建設項目初步設計批準或者審核文件。建設項目擬占用耕地的，還應當提出補充耕地方案；建設項目位于地質災害易發區的，還應當提供地質災害危險性評估報告?！贝送?，報國務院批準的城市建設用地，農用地轉用方案、補充耕地方案和征收土地方案可以合并編制，一年申報一次；國務院批準城市建設用地后，由省、自治區、直轄市人民政府對設區的市人民政府分期分批申報的農用地轉用和征收土地實施方案進行審核并回復。

2019年9月17日，自然資源部印發《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，將建設用地規劃許可證、建設用地批準書合并，自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證，不再單獨核發建設用地批準書。對于劃撥方式取得國有土地使用權的，經有建設用地批準權的人民政府批準后，市、縣自然資源主管部門向建設單位除核發新的建設用地規劃許可證之外，國有土地劃撥決定書仍然保留。以出讓方式取得國有土地使用權的，市、縣自然資源主管部門依據規劃條件編制土地出讓方案，經依法批準后組織土地供應，將規劃條件納入國有建設用地使用權出讓合同。建設單位在簽訂國有建設用地使用權出讓合同后，市、縣自然資源主管部門向建設單位核發建設用地規劃許可證。

表3 建設用地批準手續沿革及合規性要點

建設用地批準手續歷史沿革如表3所示，可大致分為兩個階段。第一階段是1999年《建設用地審查報批管理辦法》發布至2019年，用地申請前置事項包括：建設項目用地預審意見；建設項目批準、核準或者備案文件，對于在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外單獨選址的建設項目使用土地的，還應有建設項目初步設計批準或者審核文件。第二階段是2019年發布《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》以來，將用地預審與建設用地規劃許可證合并，自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證，不再單獨核發建設用地批準書。新的建設用地規劃許可證包括用地單位、項目名稱、核準用地機關、批準用地文號、用地位置、用地面積、土地用途、建設規模、土地取得方式，以及附圖附件名稱，如圖1所示。由此可見，新的用地規劃許可證已經涵蓋了原建設用地批準書的事項內容，在功能上已經覆蓋了建設用地批準手續中所包括的劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內容，從形式上取代了后者。有關建設用地規劃許可證的詳細討論將在規劃合規性部分展開。

圖1 2019年以后新的建設用地規劃許可證（內頁）

(四）土地登記辦法

1.內涵與適用范圍

當前，我國實行不動產統一登記制度。建設用地使用權、海域使用權、房屋等建筑物、構筑物所有權等不動產權利需遵循《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》等法規制度辦理相關不動產登記。全國不動產登記工作由國務院自然資源主管部門（原國土資源主管部門）負責指導和監督。具體不動產登記辦理事宜由不動產所在地的縣級人民政府、直轄市、設區的市人民政府設立的不動產登記機構辦理。

基礎設施項目需要進行國有建設用地使用權以及房屋所有權登記。依法取得國有建設用地使用權的，可以單獨申請國有建設用地使用權登記；依法利用國有建設用地建造房屋的，可以申請國有建設用地使用權及房屋所有權登記。辦理國有建設用地使用權登記，應當附具土地權屬來源材料、土地繳納憑證等相關材料；辦理國有建設用地使用權和房屋所有權登記，應當附具不動產權證書、建設工程符合規劃材料、房屋竣工材料等相關文件。

2.歷史沿革與合規性要點

土地登記制度是伴隨著《土地管理法》建立的。較早的土地登記制度是1989年的《土地登記規則》，1995年國家土地管理局對《土地登記規則》作了補充和修訂。根據《土地登記規則》（1995），土地登記是國家依法對國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地他項權利的登記。土地他項權利，是指土地使用權和土地所有權以外的土地權利，包括抵押權、承租權以及法律、行政法規規定需要登記的其他土地權利。

初始土地登記又稱總登記，是指在一定時間內，對轄區全部土地或者特定區域的土地進行的普遍登記。土地登記以縣級行政區為單位組織進行。具體工作由縣級以上人民政府土地管理部門負責。土地登記的程序遵照: （1）土地登記申請；（2）地籍調查；（3）權屬審核；（4）注冊登記；（5）頒發或者更換土地證書。土地登記申請者申請土地使用權、所有權和土地他項權利登記，必須向土地管理部門提交：（1）土地登記申請書；（2）單位、法定代表人證明，個人身份證明或者戶籍證明；（3）土地權屬來源證明；（4）地上附著物權屬證明。申請土地登記，申請者須向土地管理部門領取土地登記申請書。

土地登記申請書應載明下列基本事項，并由申請者簽名蓋章：（1）申請者名稱、地址；（2）土地坐落、面積、用途、等級、價格；（3）土地所有權、使用權和土地他項權利權屬來源證明；（4）其他事項。土地管理部門應當根據地籍調查和土地定級估價成果，對土地權屬、面積、用途、等級、價格等逐宗進行全面審核，填寫土地登記審批表。經土地管理部門審核，對認為符合登記要求的宗地予以公告，公告內容與土地登記申請書內容大致相同，包括土地使用者、所有者和土地他項權利者的名稱、地址；準予登記的土地權屬性質、面積、坐落；土地使用者、所有者和土地他項權利者及其他土地權益有關者提出早議的期限、方式和受理機關；其他事項等。公告期滿后，辦理土地注冊登記。由縣級以上地方人民政府向國有土地使用者、集體土地所有者、集體土地使用者分別頒發《國有土地使用證》、《集體土地所有證》和《集體土地使用證》?？h級以上地方人民政府土地管理部門向土地他項權利者頒發土地他項權利證明書。

自2008年2月1日起，原國土資源部開始施行《土地登記辦法》（后于2017年12月29日廢止）。土地登記是指將國有土地使用權、集體土地所有權、集體土地使用權和土地抵押權、地役權以及依照法律法規規定需要登記的其他土地權利記載于土地登記簿公示的行為。國有土地使用權，包括國有建設用地使用權和國有農用地使用權；集體土地使用權，包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）。申請人申請土地登記，應當根據不同的登記事項提交：（1）土地登記申請書；（2）申請人身份證明材料；（3）土地權屬來源證明；（4）地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標；（5）地上附著物權屬證明；（6）法律法規規定的完稅或者減免稅憑證；（7）本辦法規定的其他證明材料。

土地登記簿是土地權利歸屬和內容的根據，應當載明：（1）土地權利人的姓名或者名稱、地址；（2）土地的權屬性質、使用權類型、取得時間和使用期限、權利以及內容變化情況；（3）土地的坐落、界址、面積、宗地號、用途和取得價格；（4）地上附著物情況。土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明，土地權利證書記載的事項，應當與土地登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明土地登記簿確有錯誤外，以土地登記簿為準。土地權利證書包括：（1）國有土地使用證；（2）集體土地所有證；（3）集體土地使用證；（4）土地他項權利證明書。土地權利證書由國務院國土資源行政主管部門統一監制。土地總登記是指在一定時間內對轄區內全部土地或者特定區域內土地進行的全面登記。初始登記是指土地總登記之外對設立的土地權利進行的登記。

依法以劃撥方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當持縣級以上人民政府的批準用地文件和國有土地劃撥決定書等相關證明材料，申請劃撥國有建設用地使用權初始登記。新開工的大中型建設項目使用劃撥國有土地的，還應當提供建設項目竣工驗收報告；依法以出讓方式取得國有建設用地使用權的，當事人應當在付清全部國有土地出讓價款后，持國有建設用地使用權出讓合同和土地出讓價款繳納憑證等相關證明材料，申請出讓國有建設用地使用權初始登記。

2014年國務院發布《不動產登記暫行條例》，自2015年3月1日起，國家開始實行不動產統一登記制度。國務院國土資源主管部門負責指導、監督全國不動產登記工作；縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區域的不動產登記機構，負責不動產登記工作，并接受上級人民政府不動產登記主管部門的指導、監督。2014年5月，原國土資源部成立不動產登記局，標志著統一的不動產登記機構正式組建，不動產登記“四統一”工作（登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平臺）邁出了堅實一步，為建立和實施不動產統一登記制度提供了有力的組織保障。不動產登記機構應當按照國務院國土資源主管部門的規定設立統一的不動產登記簿。不動產登記簿應當記載：（1）不動產的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況；（2）不動產權利的主體、類型、內容、來源、期限、權利變化等權屬狀況；（3）涉及不動產權利限制、提示的事項；（4）其他相關事項。登記事項自記載于不動產登記簿時完成登記。不動產登記機構完成登記，應當依法向申請人核發不動產權屬證書或者登記證明。國務院于2019年3月24日修訂了《不動產登記暫行條例》，在上述內容方面修訂變化不顯著。

2016年原國土資源部發布實施《不動產登記暫行條例實施細則》，對土地、海域以及房屋、林木等不動產登記制度進行了詳細規定，進一步規范了不動產登記行為，細化了不動產統一登記制度。依法取得國有建設用地使用權，可以單獨申請國有建設用地使用權登記。依法利用國有建設用地建造房屋的，可以申請國有建設用地使用權及房屋所有權登記。申請國有建設用地使用權首次登記，應當提交：（1）土地權屬來源材料；（2）權籍調查表、宗地圖以及宗地界址點坐標；（3）土地出讓價款、土地租金、相關稅費等繳納憑證；（4）其他必要材料。其中土地權屬來源材料，根據權利取得方式的不同，包括國有建設用地劃撥決定書、國有建設用地使用權出讓合同等文件。申請國有建設用地使用權及房屋所有權首次登記的，應當提交：（1）不動產權屬證書或者土地權屬來源材料；（2）建設工程符合規劃的材料；（3）房屋已經竣工的材料；（4）房地產調查或者測繪報告；（5）相關稅費繳納憑證；（6）其他必要材料。

表4 土地登記手續沿革及合規性要點

土地登記手續沿革情況如表4所示?？梢钥吹?，我國土地登記手續大致可分為兩個階段，以2015年施行的《不動產登記暫行條例》為分水嶺。第一階段以原國土資源部的《土地登記規則》和《土地登記辦法》為準則，依據劃撥和出讓兩種土地取得方式，持批準用地文件和國有土地劃撥決定書、國有土地使用權出讓合同和支付憑證等文件辦理土地登記。第二階段為2015年3月1日至今，建立并逐步完善了不動產統一登記制度。對于依法取得國有建設用地使用權，可以單獨申請國有建設用地使用權登記；對于依法利用國有建設用地建造房屋的，可以申請國有建設用地使用權及房屋所有權登記。國有建設用地使用權登記的前置手續不變；而國有建設用地使用權登記及房屋所有權登記的前置手續包括工程規劃許可和竣工驗收。

二、規劃手續合規性

項目選址規劃是在項目層面上對國家發展規劃、專項規劃以及空間規劃的體現和映射。從投資建設角度，根據宏觀規劃、政策要求和現實條件，對產業、企業、園區和配套設施進行總體設計的規劃?；A設施項目的規劃手續主要包括建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證。選址規劃和立項之間存在較強的邏輯關聯，選址意見書是劃撥用地項目立項的前置手續，而所有類別投資項目的立項又是建設用地規劃許可和建設用地工程規劃許可的前置手續。

(一)建設項目選址意見書

1.內涵與適用范圍

選址意見書是基礎設施項目立項前法定審核要件，是擬建項目的基本情況和擬建項目規劃的主要依據。該項手續的依據是《城市規劃法》和《城鄉規劃法》。建設項目選址意見書的內容主要包括擬建項目名稱、建設單位名稱、建設項目依據、建設項目擬選位置、面積與建設規模等。

2008年以前，依據《城市規劃法》，所有城市規劃區內的建設項目均需要辦理選址意見書，由城市規劃行政主管部門核發。2008年《城鄉規劃法》實施以來，僅劃撥用地的項目需要辦理選址意見書，由城鄉規劃主管部門核發。當前，根據最新的《土地管理法實施條例》（2021年），建設項目批準、核準前或者備案前后，由自然資源主管部門對建設項目用地事項進行審查，提出建設項目用地預審意見。建設項目需要申請核發選址意見書的，應當合并辦理建設項目用地預審與選址意見書，核發建設項目用地預審與選址意見書。

2.歷史沿革與合規性要點

1990年4月1日，《城市規劃法》開始生效，成為指導城市規劃和城市建設的重要法規。在城市規劃的實施部分提出，城市規劃區內的建設工程的選址和布局必須符合城市規劃。設計任務書報請批準時，必須附有城市規劃行政主管部門的選址意見書。

2007年10月28日，《城鄉規劃法》通過并發布，于2008年1月1日開始正式生效（后于2015年4月24日第一次修正、于2019年4月23日第二次修正），《城市規劃法》同時廢止?！冻青l規劃法》對于選址意見書辦理手續進行了簡化，明確僅劃撥用地項目需要辦理：按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書。劃撥用地以外的建設項目不需要申請選址意見書。其中，按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目是指列入國務院《關于投資體制改革的決定》之中的項目。符合《城鄉規劃法》的規定要求應當申請選址意見書的或按照國務院辦公廳《關于加強和規范新開工項目管理的通知》（國辦發〔2007〕64號）的規定需要發改委批準或核準的建設項目，都應當申請核發選址意見書。

值得一提的是，對于以出讓方式提供國有土地使用權的，雖然形式上不需要申請核發選址意見書，但根據《城鄉規劃法》，這類土地在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。因此，出讓用地項目只是程序上不需要選址意見書，但事實上已經將擬建項目的基本情況和擬建項目規劃作為土地出讓合同的組件，在出讓國有土地使用權之前也經審查完成，在一定程度上完成了選址意見書手續應該解決的問題。

根據《政府核準投資項目管理辦法》（2014年6月14日生效、2017年4月8日失效）和《企業投資項目核準和備案管理辦法》（2017年4月8日生效至今），對于實行核準制的項目，項目單位在報送項目申請報告時，均應當附具：（1）城鄉規劃行政主管部門出具的選址意見書（僅指以劃撥方式提供國有土地使用權的項目），以及（2）國土資源（海洋）行政主管部門出具的用地（用海）預審意見（國土資源主管部門明確可以不進行用地預審的情形除外）。

2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，改變了基礎設施項目土地與規劃兩方面前期手續相對獨立辦理的局面，隨著有關部委規劃審批職能劃轉到新組建的自然資源部門，規劃和土地手續辦理主體和形式也隨之發生變化。2019年9月17日，自然資源部印發了《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，將建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見合并，統一核發《建設項目用地預審與選址意見書》，不再單獨核發建設項目用地預審意見。使用已經依法批準的建設用地進行建設的項目，不再辦理用地預審；需要辦理規劃選址的，由地方自然資源主管部門對規劃選址情況進行審查，核發《建設項目用地預審與選址意見書》。

具體要求包括：（1）涉及新增建設用地，用地預審權限在自然資源部的，建設單位向地方自然資源主管部門提出用地預審與選址申請，由地方自然資源主管部門受理；經省級自然資源主管部門報自然資源部通過用地預審后，地方自然資源主管部門向建設單位核發建設項目用地預審與選址意見書。用地預審權限在省級以下自然資源主管部門的，由省級自然資源主管部門確定建設項目用地預審與選址意見書辦理的層級和權限；（2）使用已經依法批準的建設用地進行建設的項目，不再辦理用地預審；需要辦理規劃選址的，由地方自然資源主管部門對規劃選址情況進行審查，核發建設項目用地預審與選址意見書。建設項目用地預審與選址意見書自批準之日起有效期為三年。

表5 選址意見書手續沿革及合規性要點

選址意見書手續沿革如表5所示?？梢钥吹?，在過去三十余年里，選址意見書手續的沿革大致可分為三個階段。第一階段是《城鄉規劃法》出臺之前的在近二十年時間里，城市規劃行政主管部門的選址意見書是設計任務書報請批準的前置手續。第二階段是2007年《城鄉規劃法》出臺之后，按照國家規定需要有關部門批準或者核準的建設項目，僅以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送有關部門批準或者核準前，應當向城鄉規劃主管部門申請核發選址意見書，劃撥之外的建設項目不再需要申請選址意見書。第三階段是2019年規劃審批職能劃轉到自然資源部門至今，選址意見書與建設項目用地預審意見合并，由自然資源部統一核發《建設項目用地預審與選址意見書》（主要內容及內頁如圖2所示）。

圖2 2019年以后建設項目用地預審與選址意見書（內頁）

(二）建設用地規劃許可證

1.內涵與適用范圍

建設用地規劃許可證是建設單位向土地管理部門申請征用、劃撥土地前，經城市規劃行政主管部門確認建設項目位置和范圍符合城市規劃的法定憑證，是建設單位用地的法律憑證。辦理這項手續的目的在于，確保土地利用符合城市規劃，維護建設單位按照城市規劃使用土地的合法權益。凡是在城市、鎮規劃區內進行建設需要申請用地的基礎設施項目，都需要辦理建設用地規劃許可證。

2.歷史沿革與合規性要點

根據1990年開始施行的《城市規劃法》，在城市規劃區內進行建設需要申請用地的，必須持國家批準建設項目的有關文件，向城市規劃行政主管部門申請定點，由城市規劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規劃設計條件，核發建設用地規劃許可證。建設單位或者個人在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門劃撥土地。

根據2008年開始施行的《城鄉規劃法》：（1）在城市、鎮規劃區內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經有關部門批準、核準、備案后，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門提出建設用地規劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門依據控制性詳細規劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發建設用地規劃許可證。建設單位在取得建設用地規劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。（2）以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，建設單位在取得建設項目的批準、核準、備案文件和簽訂國有土地使用權出讓合同后，向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門領取建設用地規劃許可證。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門不得在建設用地規劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規劃條件。此項內容在后續訂正過程中（最近一次修訂為2019年4月23日版本）未發生變化，至今生效。

2019年9月17日，自然資源部印發《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，將建設用地規劃許可證、建設用地批準書合并，自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證，不再單獨核發建設用地批準書。具體而言，（1）對于劃撥方式取得國有土地使用權的，經有建設用地批準權的人民政府批準后，市、縣自然資源主管部門向建設單位除核發新的建設用地規劃許可證之外，國有土地劃撥決定書仍然保留。（2）以出讓方式取得國有土地使用權的，市、縣自然資源主管部門依據規劃條件編制土地出讓方案，經依法批準后組織土地供應，將規劃條件納入國有建設用地使用權出讓合同。建設單位在簽訂國有建設用地使用權出讓合同后，市、縣自然資源主管部門向建設單位核發建設用地規劃許可證。

表6 建設用地規劃許可手續沿革及合規性要點

建設用地規劃許可手續沿革如表6所示?？梢园l現，建設用地規劃許可辦理相關事項與其他手續的關系為：（1）劃撥用地項目需要先申請選址意見書，然后進行立項批準或核準，再申請核發建設用地規劃許可證；（2）出讓用地項目需要先進行立項審批、核準、備案有關工作，然后簽訂國有土地使用權出讓合同（含規劃主管部門確立的項目規劃條件），再申請核發建設用地規劃許可證。總之，凡是在城市、鎮規劃區內進行建設需要申請用地的基礎設施項目，都需要辦理建設用地規劃許可證。值得一提的是，根據前述對選址意見書內涵的解析，劃撥用地和出讓用地項目雖然在辦理用地規劃許可手續的程序上略有差異，但實質上均以出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等控制性詳細規劃和審核備立項批復作為前置條件和依據，就審核的事項本質而言是一致的。

(三)建設工程規劃許可證

1.內涵與適用范圍

建設工程規劃許可證是有關建設工程符合城市規劃要求的法律憑證，是建設單位建設工程的法律憑證，是建設活動中接受監督檢查時的法定依據。辦理這項手續的目的在于，確保有關建設活動的合法性，保證有關建設單位和個人的合法權益。凡是在城市、鎮規劃區內進行工程建設活動的，都需要辦理建設用地規劃許可證。

2.歷史沿革與合規性要點

根據1990年開始施行的《城市規劃法》，在城市規劃區內新建、擴建和改建建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批準文件向城市規劃行政主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求，核發建設工程規劃許可證件。建設單位或者個人在取得建設工程規劃許可證件和其他有關批準文件后，方可申請辦理開工手續。

根據2008年開始施行的《城鄉規劃法》，在城市、鎮規劃區內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府申請辦理建設工程規劃許可證。申請辦理建設工程規劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規劃。對符合控制性詳細規劃和規劃條件的，由城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府核發建設工程規劃許可證。城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門或者省、自治區、直轄市人民政府確定的鎮人民政府應當依法將經審定的修建性詳細規劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。

值得注意的是，在項目前期工作手續辦理時序上，建設工程規劃許可是施工許可的前置條件。根據《中華人民共和國建筑法》（1997年11月1日全國人民代表大會常務委員會通過，最近一次修正時間為2019年4月23日），申請領取施工許可證的前置條件包括：建筑工程用地批準手續以及建設工程規劃許可證等。

按照國務院辦公廳于2019年3月13日發布的《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》中關于精簡審批環節的規定，可以將用地預審意見作為使用土地證明文件申請辦理建設工程規劃許可證。

表7 建設工程規劃許可手續沿革及合規性要點

建設工程規劃許可手續沿革如表7所示，建設工程規劃許可手續辦理的前后次序較為明確：應先準備使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料，然后辦理建設工程規劃許可證，再辦理施工許可手續。凡是在城市、鎮規劃區內進行工程建設活動的，都需要辦理建設用地規劃許可證。

三、 土地和選址規劃手續合規性總結

(一）2019年之前土地手續的合規性

在過去二三十載，隨著政策法規的演進和國家機構的調整，土地有關手續發生了較大的變化，在2019年土地和規劃相關事項進行整合之前，土地有關手續脈絡和要點如圖3所示（以2016年《不動產登記暫行條例實施細則》施行后的審批或核準類項目為例）。本流程圖以用地預審、建設用地批準書、土地權利證書（不動產權證）等土地手續為主線，主要為了闡明辦理土地方面項目前期工作手續的意義，以及與土地相關要件最緊要相關的其他工作手續事項，其他項目前期工作手續有省略。

圖3 2019年以前土地有關手續要點及與其他事項的關聯

用地預審手續辦理的主要依據是國家土地供應政策、土地利用總體規劃和土地使用標準，是對建設項目用地事項進行的審查。主要審核的事項包括：用地選址是否符合國家供地政策；是否符合土地利用總體規劃，需修改的，規劃修改方案需符合規定；用地規模符合土地使用標準，確需突破土地使用標準的，是否出具節地評審意見等。根據所審核事項出具建設項目用地預審意見。簡而言之，用地預審即在項目立項之前，對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。

建設用地批準書是在進行完用地預審和可行性研究報告審批（或項目申請報告核準）之后，建設單位向國土資源行政主管部門（土地行政主管部門）提出建設用地申請，在事權部門審查其所提請的供地方案等之后，準予使用建設用地的行政許可。建設用地批準書是土地使用者辦理項目報建手續的依據文件。

土地權利證書是土地權利人享有土地權利的證明。以有償方式供地的，國土資源行政主管部門與受讓人簽訂《國有土地使用權出讓合同》，并向受讓人頒發《建設用地批準書》。在受讓人繳納地價款和相關稅費后，持合同和繳納憑證申請辦理土地登記，頒發國有土地使用證。以劃撥方式供地的，國土資源主管部門向建設單位頒發《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》，申請辦理土地登記，頒發國有土地使用證。2014年之后，不動產統一登記制度開始施行。記錄房屋所有權的不動產權權屬證明，應在竣工驗收完成后取得。

(二)2019年之前選址規劃手續的合規性

根據《城市規劃法》和《城鄉規劃法》，選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證是規劃方面較為重要的項目前期工作手續。在城市規劃的實施中，規劃區的土地利用和項目建設必須符合城市規劃，服從規劃管理。在2019年土地和規劃相關事項進行整合之前，規劃手續要點及與其他事項的關聯如圖4所示（同樣以2016年的審批或核準類項目為例）。類似地，本流程圖以規劃方面前期工作手續為主線，體現與規劃相關要件最緊要相關的其他工作手續事項，其他項目前期工作手續有省略。

圖4 2019年以前規劃手續要點及與其他事項的關聯

選址意見書，在2008年《城鄉規劃法》實施以來至2019年，對于審批制和核準制項目，一般是為以劃撥方式提供國有土地使用權的項目立項前置要件，由城鄉規劃主管部門核發，對于出讓方式提供國有土地使用權的，不需要申請核發選址意見書。這是因為根據《城鄉規劃法》，在出讓用地項目的國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。因此，出讓用地項目只是程序上不需要選址意見書，但在實際出讓前履行了規劃選址的實質性要求，將擬建項目的基本情況和擬建項目規劃作為土地出讓合同的組件。出讓用地項目的規劃條件手續，在一定程度上已經完成了選址意見書手續應該解決的問題。

建設用地規劃許可證，是建設單位在向土地主管部門申請劃撥土地前，或者簽訂完出讓合同之后，經城鄉規劃行政主管部門確認建設項目位置和范圍等符合城鄉規劃的法定憑證，是建設單位用地的法律憑證。沒有此證的用地單位屬非法用地。

建設工程規劃許可證，是有關建設工程符合城市規劃要求的法律憑證。一方面，《城鄉規劃法》明確，申請辦理建設工程規劃許可證之前，應當提交使用土地的有關證明文件以及建設工程設計方案等材料。其中，使用土地的有關證明文件包括建設用地規劃許可、國有土地劃撥決定書（劃撥用地項目）、土地有償使用合同等（出讓用地項目）、建設用地批準書。在各地投資管理手續辦理流程中，一般將建設用地規劃許可作為建設工程規劃許可的前置要件。另一方面，沒有建設工程規劃許可證的建設單位，其工程建筑是違章建筑，不能領取不動產權屬證件。建設工程規劃許可證是建設工程辦理建筑工程施工許可證、進行規劃驗線和驗收、房屋產權登記等的法定要件。

(三)2019年以來土地與規劃手續的合規性

根據中共中央2018年印發的《深化黨和國家機構改革方案》，國家機構職能調整，原國土資源部的職責、住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責等均劃轉給新組建的自然資源部。2019年以后，項目前期工作手續中部分土地和規劃事項合并，土地利用總體規劃、城鄉規劃等均被納入國土空間規劃“一張圖”，土地、規劃方面的主要手續要點及與其他事項的關聯如圖5所示（以2020年的審批或核準類項目為例）。

圖5 2019年后的土地、規劃手續要點及與其他事項的關聯

首先，與圖3、圖4中主要流程不同的是，圖5將用地預審與選址意見書合并。涉及新增建設用地的以及需要辦理規劃選址的，經由自然資源主管部門對用地預審（涉新增建設用地的）和規劃選址（需要辦理規劃選址的）審查后，核發用地預審和選址意見書。使用已經依法批準的建設用地進行建設的項目，不再辦理用地預審。

其次，將建設用地規劃許可證和建設用地批準書合并，由自然資源主管部門核發新的建設用地規劃許可證。以劃撥方式取得國有土地使用權的，建設單位向所在地的市、縣自然資源主管部門提出建設用地規劃許可申請，經有建設用地批準權的人民政府批準后，市、縣自然資源主管部門向建設單位同步核發建設用地規劃許可證、國有土地劃撥決定書。以出讓方式取得國有土地使用權的，市、縣自然資源主管部門依據規劃條件編制土地出讓方案，經依法批準后組織土地供應，將規劃條件納入國有建設用地使用權出讓合同。建設單位在簽訂國有建設用地使用權出讓合同后，市、縣自然資源主管部門向建設單位核發建設用地規劃許可證。

值得一提的是，2019年國務院辦公廳發布《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》，提出可以將用地預審意見作為使用土地證明文件申請辦理建設工程規劃許可證。因此，建設用地規劃許可不再是建設用地工程許可的前置要件。

四、結語

綜上，我國基礎設施項目在土地和規劃方面的政策法律及審批程序發生了較大的調整和優化，這給如何看待存量基礎設施項目前期工作手續的合規性提出了一定的挑戰。在項目建設報審時的政策和現行政策有較大差異時，站在當今的時點下如何相對客觀地看待當時項目手續辦理情況，值得深入探討。一般而言，更應該以當時的政策規定衡量當時的手續辦理情況，也即基礎設施項目土地和規劃手續的合規性問題應首要著眼于項目建設時的歷史環境和政策要求，應符合那個歷史時點所適行的規定要求。

從本質上講，看待項目前期工作手續合規性問題，除了要看項目建設當時的具體規定，更應當回歸每項手續辦理的意義、本質和實質，解析土地、規劃相關要素在規劃框架和政策體系指導下，是否得到了事實性和實質性地審查。在基礎設施存量時代盤活政策主旋律不斷唱響的當下，看待基礎設施項目的土地和規劃手續的合規性問題，既要回到歷史，也要尊重現實，還要面向未來，要積極穩妥、務實有效、依法合規地處置歷史遺留的合規性問題。

附：土地和規劃部分的主要政策清單（按文中出現先后順序）

1.全國人民代表大會《憲法修正案》（1988年）

2.全國人大常委會《土地管理法》（1988年）（主席令第12號）

3.國務院《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（1990年國務院令第55號）

4.全國人大常委會《城市房地產管理法》（1994年）（主席令第二十九號）

5.國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（2002年）（國土資源部令第11號）

6.國土資源部《協議出讓國有土地使用權規定》（2003年）（國土資源部令第21號）

7.國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發〔2006〕31號）

8.全國人民代表大會《物權法》（2007年）

9.國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》（2007年）（國土資源部令第39號）

10.國務院《土地管理法實施條例》（2021年）（國務院令第743號）

11.國務院《土地管理法實施條例》（1998年）（國務院令第256號）

12.國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》（2001年）（國土資源部令第7號）

13.國務院《關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）

14.國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》（2004年）（國土資源部令第27號）

15.國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）

16.國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》（2008年）（國土資源部令第42號）

17.國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》（2016年）（國土資源部令第68號）

18.全國人大常委會《土地管理法》（2004年）（主席令第28號）

19.中共中央《深化黨和國家機構改革方案》（2018年）

20.自然資源部《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地 “多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號）

21.自然資源部 國家發展改革委 交通運輸部 水利部 能源局 鐵路局 民航局《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》（自然資發〔2022〕130號）

22.國務院《土地管理法實施條例》（2014年）（國務院令第256號）

23.國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》（1999年）（國土資源部令第3號）

24.國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》（2010年）（國土資源部令第49號）

25.國土資源部《建設用地審查報批管理辦法》（2016年）（國土資源部第69號）

26.國家土地管理局《土地登記規則》（1989年）

27.國家土地管理局《土地登記規則》（[1995]國土[法]字第184號）

28.國土資源部《土地登記辦法》（2008年）（國土資源部令第40號）

29.國務院《不動產登記暫行條例》（2014年）（國務院令第656號）

30.國土資源部《不動產登記暫行條例實施細則》（2016年）（國土資源部令第63號）

31.全國人大常委會《中華人民共和國城市規劃法》（1989年）（主席令第23號）

32.全國人大常委會《中華人民共和國城鄉規劃法》（2007年）（主席令第七十四號）

33.國務院辦公廳《關于加強和規范新開工項目管理的通知》（國辦發〔2007〕64號）

34.國家發展改革委《政府核準投資項目管理辦法》（2014年）（發展和改革委令第11號）

35.國家發展改革委《企業投資項目核準和備案管理辦法》（2017年）（發展和改革委令第2號）

36.全國人大常委會《中華人民共和國建筑法》（1997年）（主席令8屆第91號）

37.全國人大常委會《中華人民共和國建筑法》（2011年）（主席令第46號）

38.全國人大常委會《中華人民共和國建筑法》（2019年）（主席令第二十九號）

39.國務院辦公廳《關于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》（國辦發〔2019〕11號）