摘要：在昆明市托管磨憨鎮(zhèn)共建國際口岸城市的背景下，分別闡述磨憨口岸城市宏觀環(huán)境及發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展機遇和面臨挑戰(zhàn)，依托各類開發(fā)開放平臺政策優(yōu)勢，廣泛開展對標(biāo)案例研究，總結(jié)分析發(fā)展經(jīng)驗，提出磨憨國際口岸城市主要特點、發(fā)展策略及建設(shè)路徑，給出托管實施機構(gòu)、財政體系、項目審批、人才政策等方面建議，為相關(guān)部門、企業(yè)和組織開展政策研究、拓展磨憨和中老鐵路業(yè)務(wù)提供參考。

關(guān)鍵詞：口岸城市；區(qū)域發(fā)展；發(fā)展建議

黨的二十大報告提出，推進(jìn)高水平對外開放，加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。加快建設(shè)貿(mào)易強國，推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)各類開放平臺建設(shè)，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強的開放新高地。昆明市托管磨憨鎮(zhèn)共建國際口岸城市，打造中老鐵路沿線（境內(nèi)段）開發(fā)建設(shè)標(biāo)志性平臺，將使兩地的區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、市場優(yōu)勢、開放優(yōu)勢更加凸顯，對云南構(gòu)建高水平對外開放格局具有重要意義。

昆明市托管磨憨鎮(zhèn)設(shè)市設(shè)想圖

鑒于此，本文以打造磨憨國際口岸城市為例，依托各類開發(fā)開放平臺政策優(yōu)勢，對標(biāo)對表國內(nèi)外典型案例，探索在深入推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、RCEP協(xié)議的背景下，托管共建國際口岸城市新模式、新路徑。發(fā)揮昆明省會龍頭帶動作用和磨憨邊境開放窗口示范作用，推動昆明西雙版納兩市州同頻共振、攜手共贏，形成優(yōu)勢互補、協(xié)同發(fā)展的新格局，為我國推進(jìn)新一輪高水平對外開放、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力支撐。

一、宏觀環(huán)境及現(xiàn)狀分析

(一）宏觀環(huán)境

1.世界經(jīng)濟深度調(diào)整，地緣政治風(fēng)險上升

習(xí)近平總書記多次指出，“當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局”，新冠肺炎疫情的全球大流行促進(jìn)變局加速演進(jìn)。世界經(jīng)濟和貿(mào)易增長動能減弱，外部打壓遏制不斷上升，不確定不穩(wěn)定因素增加，全球進(jìn)入戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存時期。

2.東南亞地區(qū)逆勢發(fā)展，經(jīng)濟增長領(lǐng)跑全球

東南亞地區(qū)自然資源豐富，人口紅利充沛，在2022年全球三大主要經(jīng)濟體增長放緩的大背景下，東盟主要五國（印度尼西亞、泰國、菲律賓、馬來西亞、越南）的GDP增長率預(yù)期達(dá)到了5.3％。有分析預(yù)測指出，東南亞地區(qū)雖然面臨全球經(jīng)濟的巨大不確定性和多種地緣政治沖突威脅，但東南亞各國未來10年經(jīng)濟的平均增長率仍然將達(dá)到4%-5%，成為全球經(jīng)濟增長最快的地區(qū)。強勁的經(jīng)濟增長和廣闊的市場需求使得東南亞地區(qū)成為了新的“藍(lán)海”。

3.我國經(jīng)濟總體平穩(wěn)，長期向好前景光明

中國經(jīng)濟韌性強、潛力大、活力足，隨著各項政策持續(xù)發(fā)力，經(jīng)濟增長動能進(jìn)一步加強?！笆奈濉睍r期，我國加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，實施更高水平的對外開放政策，尤其是云南建設(shè)面向南亞東南亞輻射中心不斷取得新進(jìn)展，為昆明市和西雙版納州聯(lián)手共建磨憨國際口岸城市提供了強大支撐。

(二）發(fā)展現(xiàn)狀

2022年4月，云南省決定昆明市采用整體托管的方式同西雙版納州共同建設(shè)磨憨國際口岸城市，托管區(qū)域涵蓋磨憨鎮(zhèn)全域，包括中老經(jīng)濟合作區(qū)。兩市州將通過產(chǎn)業(yè)協(xié)同和聯(lián)動發(fā)展，重點破解昆明市有產(chǎn)業(yè)、缺邊境口岸以及西雙版納州有口岸、缺產(chǎn)業(yè)的難題。

1.口岸發(fā)展現(xiàn)狀

磨憨鎮(zhèn)擁有公路和鐵路兩個國家級口岸，進(jìn)出口貿(mào)易額位居云南全省前列，可開展一般貿(mào)易、邊境小額貿(mào)易、邊民互市貿(mào)易、國際快件、過境貿(mào)易等多種貿(mào)易業(yè)務(wù)。2019年，磨憨口岸進(jìn)出口貿(mào)易總量達(dá)到472.8萬噸峰值，后續(xù)受疫情影響，2020年、2021年分別下降為460萬噸和380萬噸，2022年達(dá)到567萬噸，超過疫情前水平，并有大幅增長。

2.城市建設(shè)現(xiàn)狀

按照規(guī)劃先行和建設(shè)現(xiàn)代國際口岸城市的要求，磨憨構(gòu)建了“西城東產(chǎn)、南岸北港”的發(fā)展格局。同時，出臺了產(chǎn)業(yè)鼓勵發(fā)展目錄，明確了現(xiàn)代物流、跨境加工制造、跨境金融、跨境電商等重點產(chǎn)業(yè)方向，重點推動“通道經(jīng)濟”向“口岸經(jīng)濟”轉(zhuǎn)型。托管后，中老合作區(qū)累計接待企業(yè)達(dá)到150余家，謀劃了81個重大建設(shè)項目，涉及市政基礎(chǔ)設(shè)施、商貿(mào)物流、園區(qū)設(shè)施等領(lǐng)域。爭取云南省級財政資金支持2.45億元，昆明市級財政資金支持1600萬元，支撐項目前期規(guī)劃研究工作。開展昆明“五區(qū)一市”幫帶共建磨憨現(xiàn)代化邊境幸福村建設(shè)工程，為磨憨“產(chǎn)業(yè)興、生活好、邊疆穩(wěn)”奠定基礎(chǔ)。

3.托管模式現(xiàn)狀

在管理機制方面，為壓縮審批層級，進(jìn)一步提升項目效率，磨憨鎮(zhèn)被賦予了更大的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。在建設(shè)運營方面，采取“政府+平臺公司”管理運營模式，以及引入資金雄厚的國企央企參與開發(fā)建設(shè)；在資金支持方面，昆明市按照多予少取原則，在稅收分成方面給予磨憨鎮(zhèn)更多優(yōu)惠和傾斜；在人才建設(shè)方面，昆明市出臺制度機制，投入一大批干部進(jìn)入磨憨建設(shè)一線，加快推進(jìn)磨憨國際口岸城市發(fā)展。

二、發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)

(一）面臨機遇

1.“一帶一路”倡議和RCEP協(xié)議深入推進(jìn)將為磨憨國際口岸城市建設(shè)提供前所未有的戰(zhàn)略機遇。西雙版納州磨憨鎮(zhèn)作為連接?xùn)|南亞的重要門戶和對外開放的“前沿高地”，應(yīng)搶抓“一帶一路”建設(shè)帶來的發(fā)展機遇，主動融入和服務(wù)RCEP協(xié)議、中老經(jīng)濟走廊等區(qū)域戰(zhàn)略，積極推進(jìn)與周邊國家的國際運輸通道建設(shè)、推進(jìn)瀾滄江—湄公河合作新高地建設(shè)、推進(jìn)國內(nèi)大市場與東南亞國際市場之間的戰(zhàn)略樞紐建設(shè)。全方位融入面向東南亞的輻射中心建設(shè)，打造西聯(lián)中緬、東聯(lián)中越、南聯(lián)中南半島的更高水平更為緊密的命運共同體。

2.新時代西部大開發(fā)和西部陸海新通道等國家戰(zhàn)略疊加效應(yīng)將為磨憨國際口岸城市建設(shè)提供重要的政策機遇。隨著雙循環(huán)發(fā)展格局、西部陸海新通道、長江經(jīng)濟帶、新時代西部大開發(fā)、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)等重大發(fā)展戰(zhàn)略的實施，特別是我國由高速增長轉(zhuǎn)為高質(zhì)量發(fā)展階段，磨憨鎮(zhèn)擁有政治、制度、發(fā)展、機遇優(yōu)勢和沿邊開放區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟社會發(fā)展具備諸多有利條件，為國際口岸城市建設(shè)發(fā)展提供良好的政策機遇。

3.云南建設(shè)面向南亞東南亞輻射中心將為磨憨國際口岸城市建設(shè)提供重要的發(fā)展機遇。云南建設(shè)面向南亞東南亞輻射中心，為磨憨國際口岸城市高質(zhì)量跨越式發(fā)展提供了重大機遇和重要平臺。通過昆明西雙版納兩市州一體化聯(lián)動發(fā)展，著力破解昆明市有產(chǎn)業(yè)、缺口岸以及西雙版納州有口岸、缺產(chǎn)業(yè)的桎梏。實現(xiàn)昆明輻射中心點與磨憨邊境門戶同頻共振，促進(jìn) “四區(qū)”資源優(yōu)勢疊加，為建設(shè)國際口岸城市提供良好的發(fā)展機遇。

(二）問題挑戰(zhàn)

1.大國博弈影響廣泛深遠(yuǎn)，給磨憨國際口岸城市高質(zhì)量建設(shè)發(fā)展帶來不可預(yù)見的困難和挑戰(zhàn)。在百年未有之大變局時代，東南亞已成為國際戰(zhàn)略博弈的重要區(qū)域，大國博弈的復(fù)雜化給區(qū)域一體化發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，區(qū)域發(fā)展不平衡不充分問題依然突出，改革發(fā)展穩(wěn)定面臨較大壓力，重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)艱巨。

2.要素流動帶來虹吸效應(yīng)，對磨憨國際口岸城市可持續(xù)發(fā)展帶來難以預(yù)料的困難和挑戰(zhàn)。隨著中老鐵路的全線貫通，大量社會資源要素將在鐵路沿線布局，形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，人口流動越來越頻繁，要素虹吸和空間重構(gòu)將會給磨憨鎮(zhèn)的人才引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、要素資源保障等方面帶來新的壓力和挑戰(zhàn)。

3.磨憨鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，對磨憨國際口岸城市高起點建設(shè)帶來困難和挑戰(zhàn)。磨憨鎮(zhèn)主要為口岸過路經(jīng)濟，城市融合程度低，整體處于欠發(fā)達(dá)水平，亟需匯聚政策、資金、人才、技術(shù)、管理經(jīng)驗等資源要素，打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，開展基礎(chǔ)設(shè)施、商貿(mào)物流、道路交通等領(lǐng)域工程建設(shè)，創(chuàng)新政策體系、監(jiān)管模式和管理體制，為城市發(fā)展注入新動能。

三、典型案例分析與經(jīng)驗借鑒

(一）荷蘭鹿特丹自由貿(mào)易港

1.基本概況

鹿特丹是歐洲第一大港，能通往全球1000多個港口，素有“歐洲門戶”之稱，是歐洲重要的石油、化學(xué)品、集裝箱等運輸港口。

2.口岸發(fā)展

以投資便利化吸引商務(wù)貿(mào)易。一是減少企業(yè)投資障礙，降低企業(yè)制度性成本。外資進(jìn)入荷蘭一般不存在投資項目審批限制，企業(yè)注冊門檻較低、程序簡單，周內(nèi)即可完成。二是政府積極為企業(yè)排憂解難。例如，政府為了降低企業(yè)經(jīng)營成本的不確定性，允許企業(yè)預(yù)報納稅金額和繳納方式。三是實行寬松外匯管理，客商可以任選貨幣作為支付幣種。四是實施稅收優(yōu)惠。進(jìn)口商品在保稅倉庫內(nèi)以及在到達(dá)最終消費地前可不繳納相關(guān)稅費。

以綜合型港口功能服務(wù)客商。鹿特丹港口服務(wù)體系健全，擁有先進(jìn)的公共信息平臺，可以為客商提供全方位貿(mào)易服務(wù)支撐。港口海關(guān)設(shè)施完善，企業(yè)可以在保稅倉庫區(qū)內(nèi)進(jìn)行各類加工制造。同時，海關(guān)為客商提供全天候通關(guān)服務(wù)，客商可以靈活選擇通關(guān)程序，運作十分便利。

3.城市建設(shè)

合理規(guī)劃港口城市一體化發(fā)展。優(yōu)先建設(shè)港口的傳統(tǒng)裝卸、包裝、加工、運輸場所和相關(guān)配套基礎(chǔ)設(shè)施，以及為在港落戶企業(yè)提供良好的生產(chǎn)和辦公條件。同時加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，為企業(yè)提供豐富的商業(yè)消費場景，打造了一系列港口特色觀光景點，以及各種海洋、港口和物流文化娛樂設(shè)施。

以港口為核心構(gòu)建工業(yè)體系。鹿特丹港利用運輸便利條件，重點發(fā)展煉油、船舶制造、鋼鐵等臨港工業(yè)，形成了不斷向城市延伸的港口產(chǎn)業(yè)鏈和臨港工業(yè)體系。

國營港務(wù)局統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè)。鹿特丹港務(wù)局由荷蘭中央政府和市政府共同出資，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)港區(qū)和工業(yè)區(qū)的開發(fā)、建設(shè)、運營。鹿特丹港務(wù)局不僅擁有港區(qū)的土地使用權(quán)，還統(tǒng)籌負(fù)責(zé)港區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、運營維護、安全保障以及各類信息服務(wù)。

兩權(quán)分離實現(xiàn)效益最大化。積極發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，將碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施以及貨物裝卸、存儲、物流供給等港口業(yè)務(wù)統(tǒng)一交由社會資本市場化運作。

(二）新加坡自由貿(mào)易港

1.基本概況

新加坡地處馬六甲海峽，是連通亞歐非的重要海上交通樞紐，每年有超過10萬艘船只通過，素有“遠(yuǎn)東十字路口”之稱。

2.口岸發(fā)展

打造高效一流的營商環(huán)境。新加坡社會治安好、法制體系健全，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)人智庫（EIU）最新發(fā)布的經(jīng)商環(huán)境排名（Business Environment Ranking），新加坡在82個國家和地區(qū)當(dāng)中排名第一。同時，新加坡政府為進(jìn)入政府機構(gòu)就職的高素質(zhì)人才提供豐厚的薪酬，降低權(quán)力尋租成本，造就高效廉政政府。

制定優(yōu)惠便利的貿(mào)易政策。新加坡是亞洲最大的外匯交易市場，融資投資渠道多元化，不設(shè)外匯管制，資金可以自由流動。新加坡稅種結(jié)構(gòu)簡單，擁有8個自由貿(mào)易區(qū)，區(qū)內(nèi)貨物進(jìn)口、出售以及貨物出口均不需要繳納關(guān)稅、貨物稅或消費稅。

3.城市建設(shè)

政府主導(dǎo)、政企協(xié)同。在管理運營上多元化采取政府主導(dǎo)以及行政管理與運營管理分權(quán)發(fā)展的模式。在開發(fā)建設(shè)過程中，政府起主導(dǎo)作用，并自上而下主導(dǎo)規(guī)劃的方向，同時借助國有公司平臺企業(yè)化運作強有力地推動工業(yè)園的發(fā)展。

政企合作、共同參與。新加坡政府非常重視PPP項目模式，認(rèn)為PPP項目模式是為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的最為經(jīng)濟的方式，有利于提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

(三）新疆阿拉山口口岸

1.基本概況

新疆阿拉山口口岸是我國西北地區(qū)最大陸路邊境口岸, 地處歐亞大陸中心，被譽為“一帶一路”的黃金通道，2022年經(jīng)阿拉山口口岸通行中歐班列6211列。

2.口岸發(fā)展

一是注重發(fā)展口岸經(jīng)濟。緊緊圍繞能源資源陸路安全大通道定位，有針對性的開展招商引資，重點推進(jìn)能源資源產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施以及綜合保稅區(qū)建設(shè)。

二是注重提升通關(guān)便利。全面加強口岸基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，提高口岸工作效率和管理水平,以大通關(guān)帶動大物流,大開放帶動大發(fā)展,加強口岸信息化建設(shè)，簡化通關(guān)手續(xù)，降低通關(guān)成本，打造一流高效國家級口岸。

三是完善拓展口岸功能。阿拉山口是陸上邊境物流樞紐承載城市，其口岸擁有進(jìn)口糧食、肉類、活畜、進(jìn)境水果、整車等九項通關(guān)資質(zhì)，是新疆資質(zhì)最多、功能最完善口岸。

四是注重提升公服能力。阿拉山口在加大口岸基礎(chǔ)設(shè)施投入力度的同時,搭建完成“全球買、全球賣”跨境電商公共服務(wù)平臺,為口岸經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入了新動能。出臺了綜合保稅區(qū)促進(jìn)股權(quán)投資類企業(yè)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展暫行辦法,不斷優(yōu)化干事創(chuàng)業(yè)“軟環(huán)境”。

(四）深圳汕尾特別合作區(qū)

1.基本概況

為解決城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，廣東設(shè)立了深汕特別合作區(qū)，由深圳、汕尾兩市合作共管，其中深圳市負(fù)責(zé)主導(dǎo)合作區(qū)的經(jīng)濟管理和規(guī)劃建設(shè)，汕尾市負(fù)責(zé)征地拆遷及相關(guān)服務(wù)工作。2017年9月，深圳全面主導(dǎo)合作區(qū)建設(shè)管理工作。

2.共建模式

一是提供強大人才支撐。合作區(qū)成立后，深圳市從經(jīng)濟發(fā)展、城建規(guī)劃、工程建設(shè)等多個部門中遴選熟悉業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)干部投身合作區(qū)開發(fā)建設(shè)，全方位保障合作區(qū)專業(yè)干部人才需求。

二是提供大量資金支持。深圳市先后撥付70多億財政資金用于合作區(qū)前期規(guī)劃以及基礎(chǔ)建設(shè)，同時，積極拓寬投融資渠道，引導(dǎo)和撬動200億國有企業(yè)投資以及20多億社會資本投資，助推合作區(qū)建設(shè)發(fā)展。

三是發(fā)揮國企帶頭作用。鼓勵資金實力雄厚，綜合實力強的市屬國有企業(yè)踐行企業(yè)責(zé)任和社會擔(dān)當(dāng)，入駐合作區(qū)參與市政基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)配套設(shè)施的建設(shè)運營，確保合作區(qū)建設(shè)速見成效。

3.城市治理

一是營造一流營商環(huán)境。深圳市全面指導(dǎo)和優(yōu)化合作區(qū)營商化境，推動落實“放管服”工作以及加快政府職能轉(zhuǎn)變，提升公共服務(wù)水平，營造清親政商關(guān)系。

二是構(gòu)建完備法治環(huán)境。以深圳式標(biāo)準(zhǔn)，全面加強合作區(qū)法治政府和法治社會建設(shè)，提升合作區(qū)治理能力和法治化水平。

三是積極發(fā)揮市場作用。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，營造公平市場環(huán)境，廣泛引入社會資本參與合作區(qū)開發(fā)建設(shè)。

(五）成功經(jīng)驗總結(jié)分析

從以上案例經(jīng)驗來看，口岸發(fā)展一般具有以下特點：一是處于特定區(qū)域，可以利用優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢在對外貿(mào)易中發(fā)揮樞紐作用。二是貿(mào)易高度便利化，海關(guān)實行相對優(yōu)惠的稅收制度，并且準(zhǔn)許在特定區(qū)域內(nèi)開展一定業(yè)務(wù)活動，同時依托數(shù)字化技術(shù)和智慧化監(jiān)管，大幅提升口岸信息化水平。三是投資貿(mào)易便利化，大部分投資項目不受管制，并且有針對性開展招商引資，實現(xiàn)人流、貨物、資金、信息的自由流動。

在城市建設(shè)方面，一是注重基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施建設(shè)，采用整體規(guī)劃和統(tǒng)籌實施的方式，加快構(gòu)建核心產(chǎn)業(yè)體系。二是以政府平臺公司為主導(dǎo)，統(tǒng)籌城市的開發(fā)、建設(shè)、運營。三是注重營商環(huán)境以及配套政策扶持，為企業(yè)提供穩(wěn)定的法治保障和政策保障，使市場充分發(fā)揮資源配置功能，從而快速吸引優(yōu)質(zhì)要素資源聚集。

在合作共建方面，一是注重人力資源投入，推動優(yōu)質(zhì)人力資源向合作區(qū)聚集。二是重視資金投入和拓寬融資渠道，重點保障前期規(guī)劃以及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是注重發(fā)揮制度優(yōu)勢，引導(dǎo)實力雄厚的國有企業(yè)入駐，短期內(nèi)實現(xiàn)快速發(fā)展。

四、磨憨國際口岸城市發(fā)展策略及路徑

將發(fā)展口岸經(jīng)濟作為建設(shè)磨憨國際口岸城市的重要抓手，以物流貿(mào)易帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動城市建設(shè)，通過岸城聯(lián)動增大經(jīng)濟輻射帶動作用，推動構(gòu)建泛口岸經(jīng)濟，實現(xiàn)口岸與城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展、相互促進(jìn)。

(一）磨憨國際口岸城市主要特點

一般口岸城市都以發(fā)展口岸經(jīng)濟為核心，具有“先有口岸，后建城市”的特點。本質(zhì)上，都是以口岸作為連接外部資源市場的通道和引擎，以投資和貿(mào)易促進(jìn)人流、貨物、資金、信息自由流動，帶動城市經(jīng)濟發(fā)展。

1.戰(zhàn)略定位高

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對云南作出“主動服務(wù)和融入國家發(fā)展戰(zhàn)略”“努力在建設(shè)我國民族團結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心上不斷取得新進(jìn)展”等重要指示。未來，磨憨將會是一座生態(tài)優(yōu)美、開放包容、功能完備、經(jīng)濟活躍，以現(xiàn)代化和智慧化為特點的國際化口岸城市。因此，磨憨在功能定位上不同于其他口岸城市，還承擔(dān)“一帶一路”戰(zhàn)略支點和云南面向中南半島開放門戶的使命。周邊國家將通過磨憨這扇“窗口”了解我國的人文之美、現(xiàn)代之美、生態(tài)之美、和諧之美。

2.管理模式新

目前我國經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的對外開放口岸有314個，磨憨是唯一一個打破了物理空間限制，創(chuàng)造性的與省會城市建立托管共建機制的邊境口岸，是云南跨區(qū)域管理創(chuàng)新的重要實踐，對云南加快構(gòu)建新發(fā)展格局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

3.疊加政策多

磨憨國際口岸城市首創(chuàng)全國“四區(qū)”政策疊加發(fā)展模式，同時擁有自貿(mào)試驗區(qū)、經(jīng)開區(qū)、綜合保稅區(qū)以及經(jīng)濟合作區(qū)，能有效突破體制、機制、政策壁壘，最大程度實現(xiàn)要素資源保障，打造高質(zhì)量跨越式發(fā)展樣板。

4.示范作用強

磨憨國際口岸城市與省會昆明構(gòu)建首尾呼應(yīng)、優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展的區(qū)域合作新格局，形成以兩頭帶中間，拉動形成鐵路沿線州市發(fā)展新態(tài)勢。最終形成可復(fù)制、可推廣區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式，為各省份破解邊境口岸發(fā)展桎梏、實現(xiàn)跨區(qū)域管理創(chuàng)新提出了“磨憨方案”。

(二）磨憨國際口岸城市發(fā)展策略

1.加強頂層設(shè)計

強化對口岸城市發(fā)展?jié)摿?、發(fā)展模式和發(fā)展策略的綜合性研究，加強口岸城市頂層設(shè)計，構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)岸城聯(lián)動發(fā)展，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快形成上下游良性互動。

2.擴大口岸開放

不斷拓展磨憨口岸開放的廣度和深度，擴大口岸規(guī)模，充分發(fā)揮口岸的優(yōu)勢和作用，聯(lián)動景洪、打洛口岸，構(gòu)建規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化口岸核心區(qū)。

3.設(shè)施互聯(lián)互通

構(gòu)建“水陸空鐵”立體化綜合交通運輸體系，加強與東南半島國家互動對接。建設(shè)海關(guān)監(jiān)管場所、中老鐵路多式聯(lián)運貨物集拼及鐵路場站，補齊倉儲物流等短板。深化跨境電子商務(wù)信息平臺建設(shè)，構(gòu)建口岸經(jīng)濟貿(mào)易信息聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)。

4.要素空間流通

以需求為導(dǎo)向，實現(xiàn)人流、物流、資本流、技術(shù)流、信息流等發(fā)展要素的內(nèi)、外部的雙向流通，深度對接產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求、人才需求、資本需求和技術(shù)需求等，進(jìn)行多渠道并行探索。

圖1 國際口岸城市發(fā)展策略示意圖

(三）磨憨國際口岸城市建設(shè)路徑

建議磨憨國際口岸城市充分發(fā)揮國際、國家、區(qū)域、地方四個尺度作用，推動通道經(jīng)濟向口岸經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，推動岸城人深度融合發(fā)展，實現(xiàn)口岸城市高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

圖2 國際口岸城市建設(shè)路徑示意圖

1.口岸發(fā)展方面

(1）一線放開促進(jìn)要素流動，建設(shè)有效市場

從國內(nèi)外先進(jìn)地區(qū)成熟經(jīng)驗來看，口岸主要利用優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢在全球貿(mào)易中發(fā)揮樞紐作用。磨憨是云南省面向中南半島的連接樞紐，需要加快推進(jìn)“水陸空鐵”互聯(lián)互通以及中老鐵路與泰國既有米軌鐵路網(wǎng)銜接，提升磨憨國際樞紐作用。

一是提高貿(mào)易便利化，擴大開放水平。除國家禁止和限制入境的少數(shù)商品，對進(jìn)出磨憨國際口岸城市的全部或大部分貨物免于監(jiān)管且免征關(guān)稅，有序擴大中老合作區(qū)范圍，實行更為優(yōu)惠的稅收制度，并且準(zhǔn)許企業(yè)在海關(guān)允許下進(jìn)行任何層次的加工和制造，同時依托信息化技術(shù)和大數(shù)據(jù)推動口岸監(jiān)管制度化，大幅提升海關(guān)信息化監(jiān)管水平。

二是提高投資便利化。優(yōu)化落實過境免簽以及144小時過境免簽政策。實行投資項目負(fù)面清單制度，用好RCEP的優(yōu)惠市場準(zhǔn)入條件，推動磨憨國際口岸城市與周邊國家的貿(mào)易、投資采用人民幣計價、結(jié)算，打造DC/EP交易結(jié)算中心，推廣使用人民幣跨境支付系統(tǒng)（CIPS）。加快外匯自由兌換，構(gòu)建人民幣離岸金融體系，實現(xiàn)人流、貨物、資金、信息的自由流動。

三是建設(shè)完備法治體系，為企業(yè)發(fā)展保駕護航。對標(biāo)荷蘭、新加坡等高效一流營商環(huán)境，推動磨憨國際口岸城市法治建設(shè)，明確區(qū)域內(nèi)各項制度措施，并成立專業(yè)管理機構(gòu)，保障投資者合法權(quán)益。管理機構(gòu)可以根據(jù)實際需要制定區(qū)域內(nèi)的各項配套規(guī)章制度。出臺投資準(zhǔn)入負(fù)面清單，對清單以外的領(lǐng)域，實施內(nèi)外資一致和同等條件進(jìn)入原則，吸引全球優(yōu)質(zhì)要素資源聚集，降低企業(yè)經(jīng)營性和制度性交易成本。

(2）制度創(chuàng)新提升服務(wù)水平，打造有為政府

一是創(chuàng)新制度設(shè)計。從昆明市托管磨憨鎮(zhèn)共建口岸城市來看，托管面積上覆蓋磨憨鎮(zhèn)全域，物理區(qū)域更加靈活。產(chǎn)業(yè)以發(fā)展跨境物流、跨境旅游、口岸加工制造、跨境金融等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，不走低端制造業(yè)和工業(yè)化老路。因此，磨憨國際口岸城市在發(fā)揮“四區(qū)”疊加優(yōu)勢的同時，還需創(chuàng)新口岸制度設(shè)計和物理區(qū)劃，將空間區(qū)域優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢靈活結(jié)合。例如，海南既有自由貿(mào)易港也是自貿(mào)區(qū)，還有海口綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊區(qū)域。新加坡自由港也有7個自由區(qū)。

二是加強軟環(huán)境制度創(chuàng)新。在保障城市基礎(chǔ)設(shè)施硬環(huán)境建設(shè)的同時，強化在管理體制、金融監(jiān)管、法治建設(shè)等方面的軟環(huán)境建設(shè)，按照“負(fù)面清單+法無禁止即可為”的總體原則，創(chuàng)新政府監(jiān)管模式，探索更加靈活的內(nèi)外貿(mào)、投融資政策體系，打造更高標(biāo)準(zhǔn)的單一窗口、一站式通關(guān)、一地兩檢監(jiān)管模式。把黨的二十大精神貫徹落實到“放管服”改革工作全過程、各方面，積極推進(jìn)治理現(xiàn)代化改革，加快黨政機構(gòu)改革，探索扁平化管理體制，提高行政效率。

三是有形的手和無形的手共同發(fā)力。黨的二十大報告提出，“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟制度，毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”。在社會主義條件下發(fā)展市場經(jīng)濟，是我們國家的一個偉大創(chuàng)舉。因此，磨憨國際口岸城市既要破除制約市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的桎梏，也要發(fā)揮社會主義制度集中力量辦大事的優(yōu)勢，尤其在海關(guān)監(jiān)管和金融開放等改革難點方面更要發(fā)揮各級政府的積極作用。打破昆明市和磨憨鎮(zhèn)在對外開放領(lǐng)域的條塊分割，共同推動在投資、貿(mào)易、金融、科技等領(lǐng)域創(chuàng)新，探索國內(nèi)國際接軌和創(chuàng)新，推動開放層次由“邊境開放”向“邊境后開放”延伸，提升公共治理能力。

四要明確昆明市與磨憨國際口岸城市管理機構(gòu)之間的關(guān)系，賦予地方政府更大的改革自主權(quán)，鼓勵口岸城市“大膽闖、放手干”。由地方結(jié)合實際情況，動態(tài)調(diào)整岸城聯(lián)動發(fā)展模式，推動城鄉(xiāng)融合，鼓勵科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、理念創(chuàng)新，以創(chuàng)新引領(lǐng)磨憨國際口岸城市發(fā)展。

(3）服務(wù)國家戰(zhàn)略，加強國際開放合作

一是加強與東南半島國家合作，提升口岸城市國際化水平?！耙粠б宦贰背h和RCEP協(xié)議是磨憨國際口岸城市建設(shè)面向東南亞輻射中心的兩張王牌，加強戰(zhàn)略融入和服務(wù)建設(shè)，可以更有效地利用國內(nèi)外市場資源，實現(xiàn)國際化發(fā)展，凸顯口岸城市在東南亞經(jīng)濟合作中的重要優(yōu)勢。尤其是未來中泰鐵路開通后，可以進(jìn)一步協(xié)調(diào)東南半島國家給予磨憨國際口岸城市及合作區(qū)更大力度上的特殊優(yōu)惠政策，吸引更多客商，進(jìn)一步豐富邊市貿(mào)易商品種類和活躍邊市貿(mào)易。以互利互惠和攜手共贏為原則，創(chuàng)新落實“一地兩檢”通關(guān)查驗監(jiān)管模式，提升口岸通關(guān)效率。推動南亞東南亞國家在檢驗檢疫、標(biāo)準(zhǔn)計量等方面的雙多邊合作，簽訂跨境運輸協(xié)定備忘錄，擴大農(nóng)產(chǎn)品準(zhǔn)入種類和數(shù)量。實行“零關(guān)稅”正面清單管理，對生產(chǎn)自用或以“兩頭在外”模式進(jìn)行生產(chǎn)加工活動所消耗的原輔料，給予稅收優(yōu)惠。優(yōu)化落實過境免簽政策，打造海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，暢通跨境金融結(jié)算渠道，推廣使用人民幣跨境支付系統(tǒng)。

二是依托“四區(qū)”政策疊加優(yōu)勢，推進(jìn)口岸城市高質(zhì)量發(fā)展。搶抓中老鐵路沿線綜合開發(fā)的重大機遇，聯(lián)動“四區(qū)”政策優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)口岸的功能提升、經(jīng)濟發(fā)展以及城市建設(shè)。加強市州聯(lián)動發(fā)展，背靠昆明省會城市，最大程度實現(xiàn)要素保障、政策支撐和制度創(chuàng)新效益最大化。大力開展貿(mào)易創(chuàng)新，通過建設(shè)“邊境倉”，積極發(fā)展“前店后倉”“前店后廠”等貿(mào)易形態(tài)，結(jié)合跨境加工制造、跨境旅游、數(shù)字經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新貿(mào)易形態(tài)。發(fā)揮經(jīng)濟合作區(qū)、開發(fā)開放試驗區(qū)等對口岸城市的帶動作用，培育和發(fā)展貿(mào)易大戶，通過優(yōu)待政策吸引國內(nèi)外大型企業(yè)。以大型企業(yè)帶動區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭，培育壯大市場主體，激發(fā)市場活力，進(jìn)一步輻射城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2.城市建設(shè)方面

構(gòu)建泛口岸經(jīng)濟體系，推進(jìn)口岸城市協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展。突出磨憨國際口岸城市的開發(fā)廣度與深度，持續(xù)發(fā)揮口岸聚集和輻射效應(yīng)，提升口岸價值，從而促進(jìn)口岸經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。重點發(fā)揮昆明省會城市在構(gòu)建泛口岸經(jīng)濟體系中的組織協(xié)調(diào)和策劃引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌口岸聯(lián)動發(fā)展，重點在要素整合、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)、內(nèi)外聯(lián)動等方面尋找突破口，找準(zhǔn)著力點，形成口岸城市發(fā)展整體規(guī)劃。在規(guī)劃口岸城市發(fā)展的工作中，根據(jù)磨憨口岸的獨特區(qū)位優(yōu)勢，明確口岸的發(fā)展方向和功能定位，避免西雙版納州口岸同質(zhì)化競爭。同時，支持口岸經(jīng)濟梯級發(fā)展，進(jìn)而形成全方位多層次的泛口岸經(jīng)濟。依靠“水陸空鐵”立體化交通網(wǎng)絡(luò)輻射范圍更為廣闊的泛口岸經(jīng)濟，推動口岸產(chǎn)業(yè)發(fā)展—擴大口岸規(guī)?！诎锻ㄘ浟堪l(fā)展—口岸城市發(fā)展，通過口岸與城市的協(xié)調(diào)發(fā)展促進(jìn)泛口岸城市高質(zhì)量加速發(fā)展。

打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，推進(jìn)口岸城市可持續(xù)發(fā)展。主動對接國家發(fā)展戰(zhàn)略，在“雙循環(huán)”新發(fā)展格局背景下，結(jié)合西雙版納州獨特的地方資源優(yōu)勢，大力發(fā)展文旅康養(yǎng)、現(xiàn)代物流、總部經(jīng)濟、跨境電商、數(shù)字經(jīng)濟等產(chǎn)業(yè)，形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建輻射中心新格局，打造國際物流新樞紐。堅持把招商引資作為產(chǎn)業(yè)開發(fā)的重要抓手，突出產(chǎn)業(yè)招商、市場化招商，借力新一輪“央企入滇”，主動對接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)常態(tài)化每年帶隊招商引資。做好產(chǎn)業(yè)承接配套服務(wù)，聯(lián)動“四區(qū)”共同打造飛地經(jīng)濟、總部經(jīng)濟平臺載體，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人員流動帶動“岸城”融合發(fā)展。對于在金融業(yè)領(lǐng)域、數(shù)字經(jīng)濟、現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域、旅游經(jīng)濟領(lǐng)域、交通運輸領(lǐng)域、先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、市政公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、科技等領(lǐng)域的重大招商引資項目，設(shè)置獎勵政策給予項目業(yè)主一次性獎勵。科學(xué)系統(tǒng)謀劃產(chǎn)業(yè)項目，推動口岸城市產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈融合發(fā)展。

五、磨憨國際口岸城市托管模式分析

(一）托管實施機構(gòu)模式

為加快推動國際口岸城市建設(shè)工作，建議在采取“管委會+公司”運營管理模式的基礎(chǔ)上，對標(biāo)對表荷蘭、新加坡等先進(jìn)成功經(jīng)驗，擴大平臺公司業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)城市和口岸的開發(fā)、建設(shè)、運營以及管理，并為各類產(chǎn)業(yè)主體提供代建服務(wù)、管理服務(wù)和數(shù)字信息服務(wù)。同時引入市場化機制，對城市采取產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的方式，將口岸和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)長期租賃給企業(yè)經(jīng)營并收取費用和租金。后期平臺公司依托資本運營優(yōu)勢和信息渠道優(yōu)勢向公司化運營、市場化運作轉(zhuǎn)型。同時拓寬融資渠道，提升市場高端人才吸納能力，增強企業(yè)對市場的反應(yīng)能力。在政府方面，建議進(jìn)一步強化政府頂層設(shè)計和自上而下模式，匯聚各類要素資源，提升行政審批和項目推進(jìn)效率。整合優(yōu)化組織機構(gòu)，加強協(xié)調(diào)力度，創(chuàng)新合并設(shè)置機構(gòu)職能，充分整合發(fā)展和改革、規(guī)劃和建設(shè)、自然資源、財政、工業(yè)和信息化、統(tǒng)計、投資促進(jìn)等政府職能，最大限度提升重大項目資源調(diào)配和保障能力。創(chuàng)新政策制度，積極爭取國家、云南省政策支持，為磨憨打造國際化口岸城市奠定組織基礎(chǔ)和政策保障。

(二）托管財政體系模式

磨憨鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，本地財政資金實力有限，前期建設(shè)資金主要來源于省級財政資金以及昆明市援助。鑒于此，建議在充分利用省級和昆明市財政資金的同時，創(chuàng)新投融資模式，用足用好專項債券等各類政策金融工具，最大程度撬動社會資本。發(fā)揮國企、央企帶動引領(lǐng)作用，引導(dǎo)綜合實力強、專業(yè)技術(shù)高的大型國企組團進(jìn)駐城市，共同參與城市前期規(guī)劃和基礎(chǔ)建設(shè)。爭取國家和云南省在磨憨鎮(zhèn)財政管理事權(quán)方面的放權(quán)賦能，設(shè)置市級財政管理權(quán)限，適當(dāng)擴大地方稅收和債務(wù)規(guī)模管理權(quán)限，加快建立現(xiàn)代城市財政管理體制。突出抓好壯大資源經(jīng)濟、口岸經(jīng)濟、園區(qū)經(jīng)濟“三個經(jīng)濟”，打造中老國際物流、跨境旅游醫(yī)療康養(yǎng)、進(jìn)出口加工制造等產(chǎn)業(yè)，逐步實現(xiàn)城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展可持續(xù)發(fā)展。

(三）托管項目審批模式

建議在賦予托管區(qū)域更大的經(jīng)濟社會管理權(quán)限的同時，發(fā)揚磨憨國際口岸城市敢為人先、干事創(chuàng)業(yè)的精神，爭取國家、云南省為磨憨鎮(zhèn)提供“一攬子”項目審批政策支持，加快推動重大項目落地。一是進(jìn)一步擴大磨憨國際口岸城市項目審批自主權(quán)，除國家明確要求省級政府審批外，一律下放或委托授權(quán)磨憨鎮(zhèn)審批和管理。二是大力推行審批改革創(chuàng)新，高效推進(jìn)重大項目落地實施。整合、精簡審批環(huán)節(jié)和事項，采用“一會三函”等項目審批模式，強化指標(biāo)約束和空間準(zhǔn)入制度，取消分項評估審批事項。三是構(gòu)建完善規(guī)劃體系。建議以先規(guī)劃后建設(shè)為原則，合理布局各用途土地，科學(xué)推動磨憨國際口岸城市建設(shè)工作，統(tǒng)籌開展基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)配套設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等建設(shè)工作。

(四）托管人才政策模式

磨憨鎮(zhèn)屬傣族邊境山區(qū)鎮(zhèn)，城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，嚴(yán)重缺乏技術(shù)型人才和高端科研人才。建議在推動各類干部資源向磨憨快速集結(jié)的同時，加大政策扶持和獎補力度，設(shè)立來磨干事創(chuàng)業(yè)專項資金，拓寬來磨創(chuàng)業(yè)就業(yè)服務(wù)渠道。創(chuàng)新人才引進(jìn)和培育機制，提高薪酬待遇水平，增強崗位吸引力，對人才給予待遇上的認(rèn)可。積極承接昆明市疏解人才，制定人才配套保障政策，形成人才交流輪換機制。加大國際人才集聚力度，廣泛邀請東南亞人才參與城市建設(shè)。

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