PPP新機(jī)制下建筑垃圾資源化處理項(xiàng)目

的實(shí)施路徑探討

平俊暉 李立明 楊成 

摘要：PPP新機(jī)制的發(fā)布標(biāo)志著我國(guó)政府和社會(huì)資本合作進(jìn)入新的發(fā)展階段。建筑垃圾處理項(xiàng)目屬于新機(jī)制下市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較強(qiáng)的項(xiàng)目，具備清晰的回報(bào)機(jī)制和穩(wěn)定的收益來(lái)源。本文結(jié)合PPP新機(jī)制的規(guī)范要求，分析探討了采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施建筑垃圾處理項(xiàng)目的可行路徑，為建筑垃圾資源化處理項(xiàng)目的健康發(fā)展提供借鑒。

推進(jìn)建筑垃圾減量化和資源化利用，是節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的重要舉措。《“無(wú)廢城市”建設(shè)試點(diǎn)工作方案》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕128號(hào)）和《“十四五”時(shí)期“無(wú)廢城市”建設(shè)工作方案》（環(huán)固體〔2021〕114號(hào)）的印發(fā)實(shí)施，為推進(jìn)建筑垃圾的減量化、資源化利用提供了重要指導(dǎo)。在此背景下，各地政府不斷探索建筑垃圾處理的市場(chǎng)化實(shí)施模式，總體上形成了“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”的運(yùn)作方式，推動(dòng)了建筑垃圾處理行業(yè)的快速健康發(fā)展。

一、建筑垃圾處理概況

（一）建筑垃圾的定義

建筑垃圾是指建設(shè)單位、施工單位新建、改建、擴(kuò)建和拆除各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等，以及居民裝飾裝修房屋過(guò)程中產(chǎn)生的棄土、棄料和其他固體廢物。按產(chǎn)生源分類，建筑垃圾可分為工程渣土、工程泥漿、工程垃圾、拆除垃圾、裝修垃圾等；按組成成分分類，建筑垃圾中可分為渣土、混凝土塊、碎石塊、磚瓦碎塊、廢砂漿、泥漿、瀝青塊、廢塑料、廢金屬、廢竹木等。

（二）我國(guó)建筑垃圾資源化發(fā)展概況

在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建筑行業(yè)得到快速發(fā)展，建筑規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨之產(chǎn)生的建筑垃圾成為影響生態(tài)環(huán)境的重要因素。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來(lái)，我國(guó)平均每年建筑垃圾產(chǎn)生量20億噸以上，是生活垃圾產(chǎn)生量的6-8倍，約占城市固體廢物總量的40%。建筑垃圾已成為我國(guó)城市單一品種排放數(shù)量最大、最集中的固體垃圾。部分城市缺乏消納處置設(shè)施，除少量用于工程回填和再生利用外，大部分仍簡(jiǎn)單處理，資源化利用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。建筑垃圾治理任務(wù)艱巨且意義重大?！吨腥A人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2020年修訂）的實(shí)施，為建筑垃圾的分類、回收和利用提供了更加明確的法律依據(jù)和政策支持。2021年12月，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展改革委等十八部委聯(lián)合制定的 《“十四五”時(shí)期“無(wú)廢城市”建設(shè)工作方案》印發(fā)后，各省市為進(jìn)一步貫徹方案精神出臺(tái)了具體實(shí)施方案，如上海市提出到2025年，全市建筑垃圾資源化利用率達(dá)到93%左右；廣東省要求2025年建筑垃圾綜合利用率達(dá)到60%；江蘇省要求到2030年，建筑垃圾資源化利用率達(dá)到55%等。建筑垃圾資源化處理政策的密集發(fā)布極大程度地推動(dòng)了行業(yè)發(fā)展和整體建筑垃圾利用率水平的提高。

（三）建筑垃圾資源化項(xiàng)目的投融資模式

各類建筑垃圾中，工程渣土、工程泥漿、工程垃圾等工程類建筑垃圾組分相對(duì)單一、可回收比例高、產(chǎn)品出路好，目前各地實(shí)施的資源化項(xiàng)目均以處置工程類建筑垃圾為主，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性較好，普遍能夠?qū)崿F(xiàn)收益自平衡。與工程垃圾、拆除垃圾等不同，裝修垃圾往往有產(chǎn)生源分散、組分復(fù)雜、量小雜物多的特點(diǎn)，存在著處置難、出路難、資源化成本高的情況，通常與工程建筑垃圾協(xié)同處置。以裝修垃圾為主的建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目?jī)H上海等地啟動(dòng)試點(diǎn)，項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性仍然不足，不具備市場(chǎng)化運(yùn)作的條件。故本文重點(diǎn)探討以工程類建筑垃圾為主要處置對(duì)象的建筑垃圾資源化項(xiàng)目。

建筑垃圾資源化處理項(xiàng)目通常采用政府購(gòu)買服務(wù)、PPP（含特許經(jīng)營(yíng)）及企業(yè)直接投資等模式實(shí)施。由于其公益屬性，目前絕大多數(shù)項(xiàng)目仍然依賴政府的主導(dǎo)和支持，因而“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)運(yùn)作”是普遍采用的實(shí)施思路，PPP模式和以企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)的政府購(gòu)買服務(wù)模式成為行業(yè)的主流。

新機(jī)制發(fā)布以前的建筑垃圾PPP項(xiàng)目一般采用可行性缺口補(bǔ)助機(jī)制，即項(xiàng)目公司除通過(guò)出售資源化產(chǎn)品獲得銷售收入外，政府按照垃圾處理量給予項(xiàng)目公司一定的補(bǔ)貼以保證項(xiàng)目的實(shí)施收益。PPP模式在很大程度上推動(dòng)了行業(yè)的發(fā)展，但在老機(jī)制下多數(shù)項(xiàng)目存在保底安排、產(chǎn)出績(jī)效不完全掛鉤等情況，給地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任帶來(lái)了較大的壓力。

政府購(gòu)買服務(wù)模式則由政府按照政府采購(gòu)的方式和程序，將建筑垃圾處理服務(wù)交由具備條件的供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量向其支付費(fèi)用，政府采購(gòu)的服務(wù)期限一般不超過(guò)3年。由于政府采購(gòu)服務(wù)的周期較短，因此合同期滿后可能在合同續(xù)約、設(shè)施維護(hù)、資產(chǎn)處置等方面產(chǎn)生分歧，難以保證公共項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

二、PPP新機(jī)制的解讀

2023年11月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，簡(jiǎn)稱PPP新機(jī)制或新機(jī)制）。新機(jī)制在回報(bào)機(jī)制、運(yùn)作模式、重點(diǎn)領(lǐng)域、參與主體、責(zé)任分工等多個(gè)層面提出了要求，構(gòu)建了以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、拓寬民間投資、遏制隱性債務(wù)，提高運(yùn)營(yíng)水平為顯著特征的全新模式[1]。

（一）明確回報(bào)機(jī)制，聚焦使用者付費(fèi)

新機(jī)制首先要求聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，杜絕了通過(guò)可用性付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助或保底安排等機(jī)制虛增項(xiàng)目收入，從政策源頭上實(shí)現(xiàn)了對(duì)增加地方政府隱性債務(wù)的控制，防止“寅吃卯糧”現(xiàn)象的出現(xiàn)[2]。使用者付費(fèi)項(xiàng)目的核心在于項(xiàng)目要具有明確的收費(fèi)渠道和方式，項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入能夠覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)成本、具備一定投資回報(bào)。新機(jī)制并沒有完全禁止政府補(bǔ)貼，提出了可以按照“一視同仁”原則對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資支持和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，即參照行業(yè)或地區(qū)規(guī)定的通行政策，無(wú)論是否采用PPP模式，項(xiàng)目均可以獲得投資支持或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，并且該投資支持或運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼也不僅僅針對(duì)某個(gè)單一項(xiàng)目。對(duì)于使用者付費(fèi)的聚焦也要求新機(jī)制下的PPP項(xiàng)目更加注重市場(chǎng)預(yù)測(cè)、效益管理、運(yùn)營(yíng)水平等方面內(nèi)容，真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高質(zhì)量供給。

（二）回歸合作本源，鼓勵(lì)民間投資

新機(jī)制的另一大鮮明特色就是提出要“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與”。在上一輪的PPP實(shí)踐中，尤其在實(shí)踐末期，出現(xiàn)了以中央企業(yè)、地方國(guó)有企業(yè)為主要參與方的局面，大量的PPP項(xiàng)目實(shí)質(zhì)上成為了“公公合作”項(xiàng)目，甚至有部分異化為變相融資舉債。新機(jī)制最大程度上鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與，并且首次制定了《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》指導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)充分參與。這種做法回歸到了PPP模式的本源，一方面是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，激發(fā)調(diào)動(dòng)民間投資積極性的重要措施，形成資金良性互動(dòng)，另一方面能夠鼓勵(lì)專業(yè)能力突出、運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)積極參與到項(xiàng)目中，提供公眾所需的專業(yè)化服務(wù)。

（三）強(qiáng)化前期論證，規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施

新機(jī)制明確了特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的管理職責(zé)分工，理順了項(xiàng)目前期管理流程。新機(jī)制下PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由發(fā)展改革部門對(duì)項(xiàng)目履行審核手續(xù)，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目投資主管部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)模式審核的職能，解決了以往PPP項(xiàng)目前期論證出現(xiàn)的多頭管理情況。與此同時(shí)，新PPP項(xiàng)目不再涉及新增運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼或PPP專有支出責(zé)任，原物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證再無(wú)必要性，項(xiàng)目論證流程得以簡(jiǎn)化。從國(guó)家發(fā)展改革委公布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫大綱（2024年試行版）》（發(fā)改辦投資〔2024〕227號(hào)）來(lái)看，新機(jī)制下的特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方案將特許經(jīng)營(yíng)模式的可行性與項(xiàng)目可行性緊密結(jié)合，提出從建設(shè)方案、要素保障、收費(fèi)渠道、盈利能力、比較優(yōu)勢(shì)、參與意愿、風(fēng)險(xiǎn)控制等多個(gè)維度開展可行性專題論證，以此合理控制項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、明確項(xiàng)目產(chǎn)出（服務(wù)），從源頭實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的科學(xué)論證和規(guī)范實(shí)施。

三、建筑垃圾資源化項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施路徑

（一）項(xiàng)目特點(diǎn)

建筑垃圾資源化項(xiàng)目屬于市政公用事業(yè)項(xiàng)目，公益屬性突出，能夠有效解決城市建設(shè)過(guò)程中的建筑垃圾處置問題。但與生活垃圾、餐廚垃圾處理不同的是，無(wú)論是前端處理還是后端資源化產(chǎn)品，建筑垃圾處理項(xiàng)目均呈現(xiàn)出較高的市場(chǎng)化水平。前端處理方面，國(guó)內(nèi)多個(gè)省市均已放開建筑垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不再按照行政事業(yè)性收費(fèi)管理，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由建筑垃圾產(chǎn)生方和垃圾處理經(jīng)營(yíng)者依據(jù)處理成本和市場(chǎng)狀況協(xié)商確定；后端資源化產(chǎn)品更是完全由建材市場(chǎng)的供需關(guān)系確定價(jià)格。因此，建筑垃圾資源化項(xiàng)目市場(chǎng)化程度同樣很高。

（二）運(yùn)作模式

新機(jī)制提出特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目應(yīng)合理采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）、設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)-移交（DBFOT）等具體實(shí)施方式，對(duì)于新建的建筑垃圾資源化項(xiàng)目而言，根據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬的不同，一般可采取BOT、BOO或BOOT等模式。

BOT模式下，項(xiàng)目公司不擁有土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司需要將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府方或其指定單位。項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)具體負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等工作。該模式一般適用于合資成立項(xiàng)目公司的情況，政府方出資代表獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)后交由項(xiàng)目公司使用。

BOO模式下，項(xiàng)目公司擁有土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司繼續(xù)擁有項(xiàng)目設(shè)施。該模式土地使用權(quán)一般由項(xiàng)目公司以出讓方式取得。BOO是一種完全的私有化模式，社會(huì)資本參與程度極高，適合市場(chǎng)化屬性強(qiáng)、投資回報(bào)高的項(xiàng)目，但也意味著社會(huì)資本需要承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)。

BOOT模式下，項(xiàng)目公司在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)擁有土地使用權(quán)和設(shè)施所有權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償移交給政府方。BOOT是一種私有化程度居中的模式，項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)最終將轉(zhuǎn)交給政府，以滿足公共利益和社會(huì)需求，意味著政府仍然在一定程度上參與和監(jiān)管項(xiàng)目，以確保公共利益的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)階段的PPP實(shí)踐中對(duì)BOO模式的接受程度仍然較低，大部分地方政府不愿意將公共設(shè)施的資產(chǎn)所有權(quán)永久地交由社會(huì)資本持有，BOT或者BOOT模式仍然會(huì)是新建項(xiàng)目的主要運(yùn)作方式。結(jié)合新機(jī)制的導(dǎo)向來(lái)看，BOOT模式將更適合由民營(yíng)企業(yè)獨(dú)資或控股的建筑垃圾資源化項(xiàng)目，一方面項(xiàng)目前期手續(xù)更加規(guī)范，另一方面項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目設(shè)施產(chǎn)權(quán)，提供了更多增信措施，此外還能夠在一定程度上提升政府財(cái)政收入。

（三）土地使用方式

根據(jù)《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》（自然資發(fā)〔2023〕234號(hào)）及實(shí)際項(xiàng)目實(shí)踐來(lái)看，建筑垃圾資源化項(xiàng)目通常采用三類工業(yè)用地，一般通過(guò)出讓方式獲得土地使用權(quán)。根據(jù)上述運(yùn)作模式的不同，土地出讓對(duì)象也可不同，主要為政府方出資代表或項(xiàng)目公司。

BOT模式下，通常由政府方出資代表通過(guò)出讓方式獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)完成后，政府方出資代表將土地使用權(quán)以有償或無(wú)償?shù)姆绞浇挥身?xiàng)目公司?？紤]到項(xiàng)目的公益屬性，在一般實(shí)踐中通常采用無(wú)償?shù)姆绞揭詼p輕項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)壓力，提高經(jīng)濟(jì)效益。

BOOT或BOO模式下，若采取合資公司的形式，則土地使用權(quán)既可以通過(guò)政府方出資代表獲取后再以作價(jià)入股的方式注入到項(xiàng)目公司，也可以在特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)完成后，由新組建的項(xiàng)目公司通過(guò)招拍掛方式獲得；若采取獨(dú)資方式，通常是在特許經(jīng)營(yíng)招標(biāo)完成后，由新組建的項(xiàng)目公司通過(guò)招拍掛方式獲得。

（四）收費(fèi)渠道和方式

建筑垃圾資源化項(xiàng)目的收入來(lái)源有三部分，分別是資源化產(chǎn)品的銷售收入、來(lái)源于垃圾生產(chǎn)者的垃圾處理付費(fèi)以及可能的政府補(bǔ)貼。

1.資源化產(chǎn)品銷售收入

建筑垃圾資源化產(chǎn)品主要有再生骨料、原土等初級(jí)產(chǎn)品及利用再生骨料生產(chǎn)的再生混凝土、再生磚、墻體材料等再生建材產(chǎn)品。資源化產(chǎn)品的銷售收入是項(xiàng)目公司的主要收益來(lái)源，不同的產(chǎn)品方案和產(chǎn)品銷售渠道對(duì)項(xiàng)目效益的影響是巨大的。因此，盡管資源化產(chǎn)品的銷售屬于市場(chǎng)化行為，但實(shí)際操作中多數(shù)政府會(huì)出臺(tái)對(duì)資源化產(chǎn)品的消納支持政策和措施來(lái)保障項(xiàng)目的盈利能力。

2.垃圾處理付費(fèi)

垃圾處理付費(fèi)是典型的“使用者付費(fèi)”，按照“誰(shuí)產(chǎn)生、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則由實(shí)際生產(chǎn)者承擔(dān)，收費(fèi)的方式需要在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中明確，現(xiàn)實(shí)操作中通常由有資質(zhì)的收運(yùn)單位或者政府部門代收后，再與垃圾處理單位根據(jù)處理量結(jié)算。目前，建筑垃圾處理的價(jià)格逐步形成了政府指導(dǎo)下的市場(chǎng)調(diào)價(jià)機(jī)制，如北京市明確建筑垃圾處理費(fèi)為30元/噸；深圳市要求建筑廢棄物處置費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，各固定消納場(chǎng)應(yīng)對(duì)各類建筑廢棄物處置單價(jià)進(jìn)行公示。從各地公示的結(jié)果來(lái)看，建筑垃圾的處理費(fèi)用普遍在30元/噸左右。

3.政府補(bǔ)貼

部分地方政府還出臺(tái)了相關(guān)補(bǔ)貼政策支持建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些補(bǔ)貼政策符合PPP新機(jī)制中所述的“一視同仁”原則，因此項(xiàng)目公司按照政策獲得相關(guān)補(bǔ)貼并不違背新機(jī)制的精神，如長(zhǎng)沙市提出處置企業(yè)可在建筑垃圾運(yùn)輸?shù)诌_(dá)并完成處置后，向住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門申請(qǐng)建筑垃圾處置費(fèi)用補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為3.0元/立方米。

（五）特許經(jīng)營(yíng)者選擇

新機(jī)制要求通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)方式依法依規(guī)選擇特許經(jīng)營(yíng)者，對(duì)于建筑垃圾資源化利用項(xiàng)目，一般采用公開招標(biāo)的方式。從風(fēng)險(xiǎn)分配的角度而言，項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等主要風(fēng)險(xiǎn)都由特許經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)，因此在特許經(jīng)營(yíng)者選擇的過(guò)程中要更加注重對(duì)其運(yùn)營(yíng)管理能力的考察。項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)應(yīng)注重考察特許經(jīng)營(yíng)者的業(yè)績(jī)、產(chǎn)品方案、技術(shù)方案、維護(hù)方案、收費(fèi)方案等。

（六）政府承諾和保障

建筑垃圾資源化項(xiàng)目所需要的政府承諾和保障除了前期工作協(xié)助、用地要素保障、配套設(shè)施等常規(guī)的保障需求外，更要注重項(xiàng)目在穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)方面的需求，包括建筑垃圾來(lái)料的穩(wěn)定供應(yīng)、垃圾運(yùn)輸監(jiān)管、后端產(chǎn)品推廣應(yīng)用、價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制、稅收減免及補(bǔ)貼機(jī)制等。

四、建議

建筑垃圾資源化項(xiàng)目在具體推進(jìn)實(shí)施時(shí)仍然面臨著一些挑戰(zhàn)和困難，需要政府部門和特許經(jīng)營(yíng)者等共同關(guān)注面對(duì)。新機(jī)制下推進(jìn)項(xiàng)目有序?qū)嵤┑慕ㄗh如下：

一是合理謀劃項(xiàng)目規(guī)模，確?？茖W(xué)投資。項(xiàng)目規(guī)模的合理性會(huì)嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者的吸引力。規(guī)模不足，無(wú)法滿足公共需求，也不具備規(guī)模效益；規(guī)模過(guò)大，投資及運(yùn)營(yíng)成本顯著增加，出現(xiàn)開工率不足的情況，影響投資回報(bào)。PPP新機(jī)制尤其關(guān)注項(xiàng)目的可行性，因此地方政府在開展建筑垃圾資源化項(xiàng)目前期工作時(shí)應(yīng)當(dāng)科學(xué)預(yù)測(cè)垃圾的產(chǎn)生量，并以此合理確定建筑垃圾資源化項(xiàng)目的布局和規(guī)模，避免出現(xiàn)盲目投資的情況，確保特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的可行，實(shí)現(xiàn)科學(xué)投資，降低風(fēng)險(xiǎn)，提升公共服務(wù)有效供給。

二是統(tǒng)籌垃圾收運(yùn)體系，保障運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定。建筑垃圾來(lái)料穩(wěn)定性不足是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的主要痛點(diǎn)，包括質(zhì)量穩(wěn)定和來(lái)源量穩(wěn)定。建筑垃圾通常組分復(fù)雜，若不進(jìn)行源頭分類，渣土、碎石以及低資源化價(jià)值的產(chǎn)品運(yùn)往資源化處理場(chǎng)所后，需要企業(yè)先分類才能進(jìn)一步處理。此外，若建筑垃圾的監(jiān)管、收集、運(yùn)輸尚未形成閉環(huán)，部分建筑生產(chǎn)單位可能會(huì)選擇私自倒賣外運(yùn)的方式節(jié)約成本，導(dǎo)致無(wú)垃圾可處理的困境。因而統(tǒng)籌完善前端垃圾收運(yùn)體系，建立建筑垃圾分類處理制度，加強(qiáng)建筑垃圾產(chǎn)生、轉(zhuǎn)運(yùn)、調(diào)配、消納處置以及資源化利用全過(guò)程管理，提高垃圾來(lái)料穩(wěn)定是保障建筑垃圾資源化項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。

三是注重技術(shù)產(chǎn)品創(chuàng)新，提高經(jīng)濟(jì)效益。目前建筑垃圾處置手段仍然相對(duì)單一，主流工藝仍是破碎、篩分后形成再生產(chǎn)品，再生產(chǎn)品也以低值建材產(chǎn)品為主，加之我國(guó)缺乏相對(duì)統(tǒng)一的再生產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，建筑市場(chǎng)對(duì)于以建筑垃圾為原料的資源化產(chǎn)品認(rèn)可度較低，使得產(chǎn)品的價(jià)格不高、消納不暢，企業(yè)經(jīng)營(yíng)難度較大。在聚焦“使用者付費(fèi)”的新思路下，特許經(jīng)營(yíng)者需要進(jìn)一步通過(guò)技術(shù)、產(chǎn)品及市場(chǎng)創(chuàng)新提升項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，格外注重生產(chǎn)工藝、產(chǎn)品方案和市場(chǎng)渠道等方面創(chuàng)新，確定好的盈利模式以保證項(xiàng)目收益。

四是強(qiáng)化政策支持措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。建筑垃圾資源化的發(fā)展需要系統(tǒng)化的政策支持措施，從源頭管理、收運(yùn)處置、行業(yè)準(zhǔn)入、投資獎(jiǎng)勵(lì)、價(jià)格指導(dǎo)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、推廣應(yīng)用等方面制定相關(guān)政策，形成全鏈條管理閉環(huán)。地方政府需要結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)特點(diǎn)形成有針對(duì)性的政策體系，以確保政策的有效性和可持續(xù)性，如符合當(dāng)?shù)匦枨蟮馁Y源化產(chǎn)品目錄和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、資源化產(chǎn)品推廣應(yīng)用范圍、新技術(shù)推廣應(yīng)用措施、稅收優(yōu)惠政策等。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP新機(jī)制的出臺(tái)，為我國(guó)公共事業(yè)擴(kuò)大有效投資提供了新的實(shí)踐路徑，也有助于實(shí)現(xiàn)高水平的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。建筑垃圾資源化項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)性強(qiáng)和公共需求突出，圍繞PPP新機(jī)制，引入特許經(jīng)營(yíng)模式開展項(xiàng)目高質(zhì)量投資有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏。本文結(jié)合PPP新機(jī)制的要求，探討了建筑垃圾資源化項(xiàng)目的實(shí)施路徑，并提出了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的合理建議，可以為今后實(shí)施項(xiàng)目提供參考借鑒，助力行業(yè)健康有序發(fā)展。

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注：原文載自《中國(guó)工程咨詢》2024年第6期，本次發(fā)表有較大改動(dòng)。文中圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，版權(quán)歸原作者所有，若有侵權(quán)請(qǐng)聯(lián)系刪除。