通過對株洲清水塘老工業區搬遷改造深入調研并結合全國21個試點情況分析思考，專家組認為，積極推進中西部地區城區老工業區搬遷改造正逢其時、意義重大。這既是騰籠換鳥、轉型升級的難得機遇，又是脫胎換骨、一發動全身的巨大挑戰；能否抓住機遇促轉型、實現高質量發展，貴在地方真抓實干，重在國家著實支持。

一、株洲等中西部地區老工業區搬遷必要性

株洲等城區老工業區是指“一五”、“二五”和“三線”建設時期國家重點布局建設的重工業基地，曾為我國工業興起和城市建設做出過巨大貢獻，特別是中西部地區老工業區，一直是所在城市工業立市的標志性區域。

隨著時間推移和粗放式發展，歷史形成的老工業區大多處于城市中心，并存在產能落后、基礎設施陳舊、環境污染嚴重等突出矛盾和問題。如株洲清水塘老工業區15平方公里內聚集261家以重冶煉、重化工企業，已成了城區最大的工業污染源。

據相關調查，2012年清水塘老工業區排放的工業廢氣7000萬萬標立方米（占全市的62%）、工業廢水4000萬噸（占全市51%）、工業廢渣200萬噸（占全市的75%），嚴重影響著長江中上游湘江流域生態環境和株洲市經濟社會發展的轉型升級。

株洲市委市政府很重視，早在2007年就將清水塘老工業區搬遷改造問題提上“兩型社會”建設的議事日程，但因時機條件不成熟未能付諸行動；黨的十八大后，在2013年省政府啟動湘江流域生態保護與治理工程（省“一號重點工程”）的行動中，將清水塘老工業區的工業污染治理作為重點內容，正式啟動污染企業關停搬遷和技術改造，但因涉及到央企，其搬遷改造仍然是局部的，治標不治本。

直到2014年，清水塘老工業區被列入國家城區老工業區搬遷改造首批21個試點后，一個由國家推動、省、市地方政府主導、企業及社會各界積極參與的整體搬遷改造局勢基本形成；一場“由單一治理、局部搬遷改造”向“綜合治理、整體轉型升級”方向轉變的攻堅克難戰斗進入倒計時狀態。在省委省政府的大力支持下，經過株洲市委市政府的精心準備和艱苦工作，終于在2016年，全面打響了清水塘老工業區整體搬遷治理攻堅戰，進而帶動株洲老工業城市轉型升級與創新發展進入新階段。

株洲老工業區搬遷改造的探索實踐，是中西部地區老工業區搬遷改造和老工業城市轉型發展的一個縮影，在根治工業污染、優化發展空間、促進城市經濟轉型升級等方面，表現出很強的內生動力和巨大的生態、經濟、社會效益。然而，要真正實施這項艱巨而又復雜的系統工程，需要當地政府真抓實干、主動作為，也需要國家的著力推動和省級政府的大力支持，以充分發揮市場配置資源決定性作用和更好發揮政府作用。只有所在城市凝聚起強大內生動力與中央及省級層面的政策資金支持相結合，才能有效實現老工業區搬遷改造和轉型升級，從根本上解決老工業城市轉型發展中的“老大難”問題。

二、清水塘老工業區搬遷改造成效顯著

在國家和省委省政府以及中央企業的大力支持下，按照“一年初見成效、三年大見成效”的目標要求，株洲市委市政府舉全市之力，真抓實干，老工業城市相關部門和企事業單位及廣大市民積極支持，經過三年多的日夜奮戰，清水塘老工業區261家企業全部實現關停、搬遷，污染治理成效十分顯著，為黨和人民交出了一份滿意的答卷。 

據環保部門測定，2018年與2013年相比，株洲市CO2下降了74.7%、COD和NOx減排90%以上，湘江霞灣段水質由原來的地表III類水體提升到II類水體；空氣優良天數由214天增加到286天，增幅居全省第一。此外，搬遷改造中涉及的2.86萬職工中已安置1.83萬人，約3萬人居住的棚戶區改造任務已全面完成。取得上述重大成效的主要經驗做法：

一是以上率下、靠前指揮，著力加大統籌協調力度。為了強力推動清水塘老工業區搬遷改造，省委書記杜家毫6年4赴清水塘老工業區現場考察，廣泛聽取意見，現場部署工作；省政府由省發改委牽頭，財政、工信、環保等相關部門參與，成立了清水塘搬遷改造協調領導小組，成功幫助株冶、株化等央企轉型升級項目在省內適宜區域落地。株洲市主要領導親自掛帥，成立了協調指揮部，加強政策和行動方案研究，先后出臺11項政策措施；市有關部門和重點企業抽調精兵強將，組成征拆征收、搬遷轉型、改革改制、新城規劃建設、工業遺產保護等12個專項工作組，高效而有情懷地推進老工業區搬遷改造與轉型升級的各項工作，做到“因企施策、精確發力，企業關停搬遷有陣痛、社會發展穩定無震蕩”。

二是創造性提出“收儲+獎補+轉型支持+就業幫扶”的企業關停、搬遷運作模式。按照以收儲促關停、以轉移促搬遷的工作思路，發揮土地收儲政策和市內轉移政策的牽引作用，堅持依法辦事、精心準備和有情操作的工作方式，切實解決好關停搬遷企業和職工的實際困難。截止2018年底，按期完成了老工業區所有261家企業關停、搬遷，統籌解決近3萬名職工安置和再就業，同時收儲工業用地近萬畝，確保老工業區社會穩定；積極支持61家轉型企業在市內外有關園區及時落地建設，其中54家轉移企業已建成投產，有效推動老工業區搬遷改造和區域協調發展。

三是在強力推進老工業區搬遷改造的同時，錨定新型工業創新發展，成功實現新舊動能轉換。為避免因舊動能騰退而出現產業空地、就業緊張、人才流失等問題，株洲及時研究部署，以強化拓展火車、飛機、汽車三大動力產業優勢，集聚人才、技術、資本等要素資源，全力打造“中國動力谷”，并以此為牽引，構建由三大動力優勢產業，新能源、新材料、電子信息、生物制藥、節能環保五大新興產業，陶瓷、服飾兩大傳統產業等構成的“3+5+2”現代產業體系，全面推動全市經濟社會高質量發展和經濟、社會、生態等綜合效益提高。2018年，株洲市三次產業結構由2013年的8:6:32調整為7.1:43.7:49.2；主要經濟指標高于全省、全國平均水平，綜合實力穩居全省第二，人均GDP接近1萬美元。

三、株洲等中西部老工業區搬遷改造存在問題

一是地方財政負擔重。株洲等中西部老工業城市實施老工業區搬遷改造，都會遇到經濟如何穩定、錢從哪里來的難題。據了解，株洲市因老工業區企業整體關停搬遷，將直接減少工業增加值300多億元；同時要籌措近3萬名職工安置就業資金150億，場地污染治理、生態修復需投資57億元，土地收儲、整理和基礎設施等前期開發所需資金160億元以上。這“一減一增”兩個300多億元的差額，對于一個地級市的財力來說，資金籌措的壓力很大。株洲目前為搬遷改造已投入160億元，仍有近200億元的資金有待進一步落實。

二是改造難度大復雜度高。中西部地區老工業區搬遷改造涉及面廣，面臨問題多，轉型升級難度大。專家組通過對全國21個老工業區搬遷改造試點情況分析，大體可分為三類：一類是東部地區及一、二線省會城市老工業區搬遷改造，如徐州市的鼓樓區、北京市的首鋼等老工業區。這類老工業區搬遷改造大都在試點前就已基本完成了關停、搬遷任務，試點的主要任務是如何跟進城市的高質量發展。第二類是東北地區老工業城市中的老工業區，如沈陽市的鐵西區、吉林市的哈古灣區、哈爾濱市的香坊老工業區等。這些老工業區搬遷改造工作，國務院于2014年8月出臺的《關于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》中予以重點支持，國家老工業區搬遷改造專項資金也給予了重點傾斜。第三類是中西部地區地級市和三、四線省會城市的老工業區搬遷改造，如河南洛陽市、湖南株洲市、貴州貴陽市、甘肅蘭州市等老工業區。這類老工業城市大都是因工業而興，也因工業而困，正處在轉型發展的關鍵時期。一方面，中西部地區老工業區搬遷改造要求強烈、啟動數量多，所在省市安排支持老工業區搬遷改造的資金壓力比較大；另一方面，由于地方經濟實力、認識水平和創新能力有限，加上國家對這類老工業區搬遷缺少有針對性和跟進性的政策舉措，不同程度地出現一些新情況、新問題。

一是中西部地區老工業區搬遷改造，很少有全國性和國際型重大活動籌建工作的牽引，因此，對這次國家推動城區老工業區搬遷改造的依賴性比較強，希望國家對中西部地區老工業區搬遷改造出臺一些有針對性政策措施，以加大扶持力度。

二是一些地方對老工業區搬遷改造的作用意義認識不足，問題、目標導向不明確，搬遷改造與轉型升級結合不緊密，老工業區搬遷改造方案設計不系統、不完整，整體效果差。

三是個別地方把老工業區搬遷改造看作一般打捆項目，為了多爭取國家專項資金，有意擴大范圍，采取能爭取多少錢辦多少事的做法，忽視或放棄對老工業區綠色搬遷、污染整治和落后產能淘汰等突出問題的解決。

專家組研究認為，城區老工業區搬遷改造對中西部地區老工業城市來說，是一次重大機遇和巨大挑戰，是一場“牽一發動全身”的攻堅戰，是新時代踐行新發展理念、推動老工業城市轉型升級和高質量發展的關鍵舉措，是直接關乎緩解中西部地區人民日益增長美好生活需要與發展不平衡、不充分之間矛盾的全局性大事。各有關地方政府和企業，要有強烈的問題意識和責任擔當，主動作為、善作善成；中央有關部門、金融機構及相關企業應高度重視和著實支持，務必把這件利國利民的大事辦好，辦出成效。

四、支持中西部地區老工業區搬遷改造的相關建議

（一）加大中西部老工業區搬遷改造統籌協調力度

從全國城區老工業區搬遷改造實施五年來的情況看，各區域老工業城市面對的主要問題、解決路徑和實現目標任務等都有所不同，既要有統一的原則要求，又要有分類指導政策措施。為此建議：對中西部地區老工業區搬遷改造的實施情況進行一次中期評估，在認真總結經驗教訓的基礎上，有針對性提出下一階段支持中西部地區老工業區搬遷改造的政策措施，并建立國家和省級層面的老工業區搬遷改造與轉型發展的協調機制，及時研究解決實施過程中的重大問題。

（二）中央預算內專項資金應向中西部地區老工業城市傾斜

城區老工業區搬遷改造在中西部地區是最大的民生工程，也是新時代貫徹新發展理念、著力解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發展之間主要矛盾的重大抓手，應成為各級政府積極推動和大力支持的重點任務。

目前，中西部地區啟動的城區老工業區搬遷改造試點城市，大都已投入十幾億甚至上百億的資金，其中國家安排的老工業區搬遷改造專項投資一般在一億元左右，這與當地政府期望值相差甚遠，嚴重影響老工業區搬遷改造的進程。建議國家增加預算內用于老工業區搬遷改造的投資規模，并向中西部地區傾斜；中央財政部門應將老工業區搬遷改造納入民生改善資金補助和獎勵范圍，加大支持力度，以解決中西部地區財政資金短缺問題。

（三）在中西部老工業區搬遷改造中努力實現最優政策組合

中西部地區老工業區搬遷改造，任務艱巨而復雜，要實現人、財、物聚焦投入。因此，在充分發揮市場配置資源作用的前提下，還需要各級政府大力支持，并將各類現有政策最優組合。然而實際工作開展過程中各部門專項政策資金都有各自支持重點和規定要求，很難形成政策合力；銀行金融機構和社會專業運營商，也往往因中西部地區基礎條件差、償還能力弱、單一市場化運作成本高等問題，難以招商引資引智入駐。

針對上述情況，各級政府主管部門及相關機構，應按照2019年中央經濟工作會議精神，聚焦老工業區搬遷改造這一主要矛盾，打好科技創新、污染治理、新興產業導入、新型城鎮化建設等各項政策組合拳。一是按照“一區一策”原則和必要程序，經過組織專家充分論證和有關方面協商，形成給予老工業區產業選擇和項目落地的最佳政策組合意見，以促進新興產業落地和優秀運營商入駐；二是在發行企業債券、地方政府債券等方面向中西部老工業城市傾斜，支撐老工業區搬遷改造和轉型發展。真正讓生態文明建設有價值，讓引進的企業建設運營有效益，讓當地老百姓在老工業區轉型發展中有獲得感。

（四）鼓勵中西部老工業區搬遷改造實施全過程工程咨詢

城區老工業區搬遷改造是一項復雜的系統工程，涉及面廣、運作周期長、不確定因素比較多等特點。老工業區搬遷改造實施方案從規劃設計、投資咨詢、招投標代理、設計、監理、造價、項目管理等全過程，都需要智力支持和項目咨詢管理。而這方面的服務能力恰恰是中西部地區老工業城市的弱項，國家有關部門應加以正確引導和政策支持，更好發揮工程咨詢等軟實力對中西部老工業區搬遷改造的支撐作用。

為此，建議國家各級主管部門在中西部地區老工業區搬遷改造中，鼓勵和支持開展“全過程工程咨詢”試點工作，并安排必要的前期工作經費，以加強轉型發展中的智力性服務投入、政策組合性研究創新、方案系統性規劃設計、項目建設運營全周期咨詢管理等，確保老工業區搬遷改造方案的規劃建設及運營管理有序推進，產業與項目選擇精準有效，風險管控和最終整體目標全面實現。