易地扶貧搬遷具有劃時代意義

——訪中國國際工程咨詢有限公司農村經濟與地區發展業務部處長、正高級經濟師王艷華 

易地扶貧搬遷是脫貧攻堅的“頭號工程”和標志性工程，事關脫貧攻堅全局。5月24日，國家發展改革委公布的最新數據顯示，截至4月底，實際入住建檔立卡貧困人口951.5萬人，搬遷入住率達到99.4%；在有勞動力的貧困搬遷家庭中，已經有超過90%的家庭實現至少一人就業。

現在2020年還剩下僅僅7個月，易地扶貧搬遷還有哪些“硬骨頭”要啃？如何鞏固脫貧成果？減貧戰略如何轉型？日前，中國改革報、改革網記者就相關問題采訪了中國國際工程咨詢有限公司農村經濟與地區發展業務部處長、正高級經濟師王艷華。

記者：您20多年來一直致力扶貧事業和農村發展，在您看來，“十三五”期間開展易地扶貧搬遷，對政策決策者和制定者最大的考驗是什么？

王艷華：“十三五”易地扶貧除具有搬遷人數多、時間緊等明顯特點之外，還面臨三大考驗。首先，搬遷對象是“貧中之貧”“難中之難”。“十三五”之初，全國尚有5630萬農村建檔立卡貧困人口，這是我國1978年起開展有組織、大規模扶貧以來，現行標準下僅存的貧困人口，可以說是扶貧史上的“貧中之貧”；易地扶貧搬遷針對的又是5630萬貧困人口中生存環境、居住條件更為惡劣地區的貧困群體，受教育水平更低、技能更為缺乏、自我發展能力更弱，采取多輪扶貧措施仍難以擺脫貧困的“難中之難”。

▲ 5月13日，“懸崖村”群眾沿著鋼梯下山，準備搬進昭覺縣城易地扶貧搬遷安置點的新家（無人機照片）。

（新華社記者 江宏景 攝）

▲ 昭覺縣城易地扶貧搬遷安置點南坪社區一角（5月13日攝，無人機照片）。

（新華社記者 江宏景 攝）

其次安置及發展空間更受局限。搬遷人口高度集中在中西部崇山峻嶺、荒漠化嚴重、高原高寒等地區，適宜生活、就業的安置選址空間十分有限；受水土資源條件及區位、交通等因素影響，產業發展基礎更為薄弱，個別地區市場發育十分緩慢。搬遷安置不易、脫貧發展更難。易地扶貧搬遷遠非一搬了之，脫離了原來的土地，群眾怎么生活？怎么發展？必須要系統謀劃，缺一不可，利用5年的時間，解決歷史上遺留的難題，其難度可想而知。

再次，實現讓群眾認可的搬遷難。搬遷容易，但是讓群眾認可難。故土難離、恐懼搬遷后未知的風險是貧困農戶的普遍顧慮，“要我搬遷”和“我要搬遷”兩種不同心態下，會產生完全不同效果。一方面，讓群眾看得到希望、渴望搬遷、認可搬遷，另一方面，要切切實實解決群眾面臨的實際問題，解除群眾的后顧之憂。搬遷過程不僅要考慮從居住的便利性、就業的可能性和公共服務的配套性，也要考慮到新生活習慣的引導、社區文化娛樂和群眾心理疏導，需要全面系統謀劃和持續發力。較普通的工程而言，住房和社區建設工程完工僅僅是開始，真正讓搬遷群眾走上脫貧發展的道路，實現讓群眾認可的搬遷，不僅是對黨和國家物力、財力的考驗，更是對系統性策劃能力、組織力、為群眾服務能力的考驗。

記者：如何評價目前的易地搬遷政策體系和實施效果？

王艷華：可以說，“十三五”易地扶貧搬遷組織縝密系統謀劃前所未有。為了全面推進易地扶貧搬遷工作，打贏脫貧攻堅戰，國家出臺了一系列政策措施，以《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》為引領，形成了包含財政、金融、投資、搬遷對象、住房、基礎設施、土地、后續扶持、公共服務等方面的易地扶貧搬遷“1+X”政策體系，為實施好易地扶貧搬遷提供了強有力的政策保障。

同時為了確保搬遷脫貧任務完成、提高工作效率，針對以往易地扶貧搬遷工程中出現的問題，國家在明確工作目標、建立工作機制、完善組織保障、明晰建設標準要求、強化資金運作管理、強化考核評估整改等方面均出臺具體政策或要求，在建設同時，同步宣傳推廣好的經驗做法、同步糾偏?？梢哉f，易地扶貧搬遷開創了國家重點工程系統性治理的先河。

▲ 在甘肅省武威市古浪縣黃花灘生態移民區富民新村，村民李應川在喂羊（無人機照片，3月10日攝）。

（新華社記者 范培珅 攝）

從我們在山西、甘肅、四川、貴州、江西等省安置區調研抽樣情況，以及第三方機構進行的脫貧驗收考核問卷匯總結果看，系統性建設的效果非常顯著。截至目前，全國搬遷任務已經基本完成，搬遷人口中已脫貧920萬人，累計脫貧率95.8%。預計到2020年底，所有搬遷人口脫貧的任務目標能夠如期完成。所有搬遷群眾的居住、出行、就學、就醫條件均發生了翻天覆地的變化，能夠享受便利可及的生活服務。圍繞搬遷后脫貧發展，各地政府整合各類資源，基本構建了“產業支撐+技能培訓+就業幫扶+綜合保障+政策托底”的穩定脫貧網，有勞動能力的搬遷家庭基本實現一人以上就業目標，群眾對易地扶貧搬遷的滿意率非常高。易地扶貧搬遷工程再次成為群眾的貼心工程、黨的民心工程。

記者：這場近千萬人的大遷移，不僅伴隨著貧困人口的脫貧，是否也加快了新型城鎮化進程？

王艷華：易地扶貧搬遷，客觀上對促進當地的新型城鎮化發揮了重要作用。年輕一代人尤其喜歡城市生活，城鎮化生活方式受到不少搬遷群眾的熱捧。各地在設計搬遷安置方式時往往給出了菜單式安置方案，如山西省岢嵐縣，將全縣115個深度貧困村整體搬遷，提出確定縣城、中心集鎮和中心村三種安置方式給貧困戶自由選擇，從最終結果看，選擇在縣城和中心集鎮安置的群眾超過80%。從全國匯總數據看，城鎮化安置比例超過75%，搬遷過程無疑助推了所在地區的城鎮化進程。

▲ 5月15日拍攝的廣西大化瑤族自治縣古江安置區（無人機照片）。

（新華社記者 曹祎銘 攝）

記者：在易地扶貧搬遷過程中，一些優秀的傳統文化有沒有得到保留和傳承？

王艷華：中華優秀傳統文化是當代中國最深厚的文化軟實力。各地對傳統文化高度重視，總體情況較好。例如，多數安置區建筑風貌、居住習慣方面充分吸收了民族民俗文化的元素，同時考慮了依托自然景觀和地形條件；不少安置區的設計施工讓人眼前一亮，較城市市民住房更美觀、舒適、有特色。貴州黔西南州鼓勵搬遷戶參與住房圖樣選定和監理，進一步提升搬遷戶的自豪感和認同感。

為了加快搬遷后的社會融入進程，不少安置區結合當地習慣，組織群眾民族文化活動，如貴州、云南等地區組織群眾參與火把節、民俗小吃節、具有民族特色廣場舞，山西岢嵐縣組織“孝文化”評比。這些措施不僅拉近了搬遷戶之間的距離，也使民俗文化得到較好傳承。

▲上圖為山西省忻州市岢嵐縣宋家溝村村民在整村搬遷前居住的房屋（資料照片）；下圖為山西省忻州市岢嵐縣宋家溝村的房屋。

（新華社記者 曹陽 攝）

記者：當前，后續扶持還面臨哪些挑戰？一些地區產業扶持措施還較單一，如何破解？

王艷華：產業就業是穩定脫貧成效的保障，這方面的挑戰十分艱巨。一是各地在發展特色產業過程中，客觀上造成了產業趨同，而貧困地區普遍存在的交通成本高、市場信息不暢等問題長期存在。二是現有的產業龍頭規模小，抗風險能力不足，企業主體間、農業合作社間橫向關聯度不夠，單打獨斗，形不成合力。三是目前產業扶持短期措施多，長效機制少。

建議各地將扶貧搬遷工作的重心迅速轉移到培育壯大配套產業，帶動貧困群眾持續增收上面來。在產業方面，一要圍繞本地特色產業系統謀劃，按照小品種、大產業思路，構建一批特色農產品產業集群。按照生產減量提質、產區整合運作、產村融合發展思路，打造一批競爭力強、影響力大、增收帶動力強的特色產區。二要千方百計提升產品質量、打造區域品牌、延伸產業鏈、增加產品附加值、建立產銷直供體系，提升區域產品市場競爭力。三要綜合運用以獎代補、設立產業基金、專項債、擔?；?、風險保障金等方式，發揮財政資金引導撬動力量，更多發揮龍頭企業作用，運用市場力量促進產業提質升級。

記者：您認為新時期易地扶貧搬遷最大的亮點是什么？

王艷華：“十三五”易地扶貧搬遷工程開創了我國重大工程建設的多項先河，必將載入歷史，并對未來我國工程建設產生重大影響。如多部門合力攻堅、多政策對單一工程組合發力，等等。我認為最大的亮點是系統謀劃、建設管理的思維，這在我國推進鄉村振興建設過程中尤其具有借鑒作用。

這幾年我在跟蹤調研過程中有一個深刻體會——在各級干部群眾的努力下，易地扶貧搬遷安置區亮點紛呈。每一個搬遷安置區都在城鄉融合發展、城鄉公共服務均等化、產業培育、現代產業組織形式、利益聯結機制、農村“三變”改革等方面進行了大量探索，每個安置區都是一個微縮版的鄉村振興樣板，向“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村振興目標邁出了最堅實的一步?？梢哉f，易地扶貧搬遷系統性建設的思路，開啟了我國“三農”工作的新思路，有必要系統總結、提升，并用于三農實踐。

記者：新時期易地扶貧搬遷能否說是繼土地改革、實行家庭聯產承包責任制之后，在我國貧困地區農村發生的又一次偉大而深刻的歷史性變革？

王艷華：受歷史等因素影響，我國城鄉二元結構長期難以破解，黨的十八大以來，習近平總書記對“三農”工作作出一系列重要論述，提出一系列新理念新思想新戰略，深刻回答了新時代推進農業農村現代化、走中國特色社會主義鄉村振興道路等重大理論和現實問題。黨的十九大以來，我國進一步啟動實施鄉村振興戰略，明確堅持農業農村優先發展，并以此作為全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，統籌我國城鄉發展、破解城鄉二元結構的重要舉措。

“十四五”將成為鞏固脫貧攻堅成果并向鄉村振興戰略第二階段目標跨進的重要過渡期，是進一步完善鄉村振興制度框架，優化城鄉發展空間格局、加快建立現代農業產業體系、促進農業生產環境改善和農村人居環境改善、鞏固脫貧攻堅成果、持續推動農村新舊發展動能轉換，向高質量發展邁進的特定階段。

應該說，“十三五”期間的易地扶貧搬遷率先在居住、就業、公共服務、文化、政策、機制等方面進行了系統性實踐，取得了不俗成就。歸根結底，一是深入貫徹了以人民為中心的發展思想，一切從群眾發展角度出發，與以往重工程、弱環境建設、弱機制建設、弱文化建設具有明顯區別。二是體現了融合發展理念，安置區建設與區域土地利用空間布局融合，與美麗鄉村建設、特色小鎮建設、旅游景區建設相結合；主導產業培育與本地產業轉型升級相結合，與現代產業組織方式運用、農村“三變”改革政策運用等相結合?？梢哉f易地扶貧搬遷工程是“引線”，“引爆”的是整個區域的跨越式發展和人的跨越式發展。因此，從這個意義上來說，確實具有劃時代的意義。

記者：您對“十四五”期間鞏固易地扶貧搬遷成果有哪些建議？如何防止返貧現象？如何推動減貧戰略平穩轉型？

王艷華：在易地扶貧搬遷任務即將完成之際，仍要保持清醒的認識，不忘初心、牢記使命，持續高度重視搬遷群眾的可持續發展能力，不斷提高群眾的幸福感。

因此，必須系統梳理易地扶貧搬遷過程中存在的問題，對風險因素提前進行預判，加快研究糾偏堵漏的政策對策，提前謀劃安置區銜接鄉村振興和新型城鎮化的政策機制，堅定不移地發展產業，提升群眾內生動力，確保搬得出、穩得住。搬遷后的身份認同和社區融入是個緩慢過程，因此，在逐步補齊基礎設施短板的同時，要以百倍耐心、責任心給予搬遷群眾持續的后續服務，想群眾所想、急群眾所急。豐富文化活動，加強心理疏導，鼓勵群眾走上自我發展的道路。

從減貧戰略看，脫貧攻堅戰時期的一些“硬”措施會逐步減少。防止返貧現象，一是要筑牢社會保障網，不能讓群眾因病、因失去勞動能力而致貧。二是要轉變政府支持方式，支持主體應由精準“到人”轉為精準“到業”，推廣政府引導、市場主導的產業發展機制、產業帶貧機制，發揮產業減貧的引導帶動作用。三是要始終強調培育內生動力，繼續完善教育培訓體系，以滿足不同年齡階段和不同類型層次群體的教育培訓需求，使更多的人有機會學習現代科學文化和現代謀生技能，弘揚自力更生精神，鼓勵群眾自我發展。

▲ 居民在廣西大化瑤族自治縣古江安置區內打乒乓球（5月15日攝）。

（新華社記者 曹祎銘 攝）

記者：中國的易地扶貧搬遷對其他國家有何借鑒意義？

王艷華：中國的開發式扶貧經驗早已得到世界各國的高度認可，但其他國家能否直接“抄作業”還需要結合各國的具體國情確定。有一點是完全可以借鑒的，那就是“授人以魚”不如“授人以漁”，提升群眾的技能和文化水平，培養群眾發展的內生動力在扶貧工作中十分重要。

（中國改革報、改革網記者  李韶輝）