日本PFI模式的應用特點及借鑒價值

中咨公司研究中心  徐成彬

我國PPP的發展始于改革開放初期吸引外商投資于基礎設施領域，如1984年深圳沙角B電廠和1995年廣西來賓B電廠，此后很多領域開始推行特許經營。特別是2014年以來，PPP模式迅猛發展，已成為我國基礎設施和公共服務重要的供給方式，但也出現諸多困惑與挑戰。比較而言，日本的PPP起步于20世紀90年代末，晚于中國，但發展穩健，項目成功率很高?；谧髡?019年6月在日本參加了為期兩周的專題交流和項目現場考察，本文系統地研究了日本PFI模式在行業分布、地域分布、操作方式、付費模式、政府管理等方面的應用特點，通過對比中日兩國PPP模式的發展差異，為中國PPP模式健康發展提供經驗借鑒。

一、日本PPP/PFI的引入及其內涵

PPP是英文Public-Private Partnership 的縮寫，中文直譯為“公私合作”“公私合伙制”“公私伙伴關系”等。近年來，中國官方一般將PPP統稱為“政府和社會資本合作”，其中的第二個“P”是指符合條件的各類社會資本主體，包括國有、民營、外商、混合等不同所有制企業。日本將PPP項目一般翻譯為“官民協作事業”，PPP模式在日本的引入和發展已有二十多年歷史。

早在中曾根康弘內閣時期(1982年11月～1987年11月)，日本政府就開始推進“民活”體制改革，先后推動日本國有鐵路（JR）、電信電話公社（NTT）和專賣公社（JT）等公營機構的民營化。20世紀80年代末，日本“泡沫經濟”破滅，為了解決財政困境、提高公共服務質量，日本政府自上世紀90年代開始加大公共投資，借鑒英國私人融資計劃（PFI，Private Finance Initiative）的經驗，將公共服務領域向民間資本開放，引入競爭機制選擇私營企業承擔公共服務，以提高公共服務供給的效率與質量，并創造更多私營投資的商業機會。

1999年，日本國會頒布了《有效應用民間資金等促進公共設施等整備的法律》（日文稱作“民間資金等の活用による公共施設等の整備の促進に関する法律”，簡稱《PFI推進法》），其核心要點是鼓勵民間資本推動公用設施建設以及提供公共產品和服務。此后，《PFI推進法》經過了多次修訂，并據此出臺多項PPP相關政策，2000年日本政府制定了PFI項目實施基本方針，并相繼發布了公共服務改革的政策框架與推進PPP實施“指南”，形成了日本PFI法律制度框架，也標志PFI正式引入日本并由官方推進。由于日本PPP的法律制度和實踐應用主要基于PFI模式而形成了較為成熟的框架體系，因此日本PPP模式通常以PFI代指，本文也將日本PPP統稱為PFI。

日本內閣府專門設置民間資金促進公共設施推進室（日文稱作“民間資金等活用事業推進室”，簡稱PFI推進室）和民間資金促進公共設施推進委員會（日文稱作“民間資金等活用事業推進委員會”，簡稱PFI推進委員會）。PFI推進委員會秘書處設在PFI推進室，PFI推進委員會由9名委員和若干名專家委員組成（民間資金等活用事業推進委員會，2018），均由內閣總理大臣任命，負責調查日本PFI的實施情況并向內閣報告(裴俊巍 等，2015)；PFI推進室主要負責以《PFI推進法》為基礎的基本方針制定，以及PFI推進委員會的一般日常管理。

2018年英國政府宣布暫停PFI模式，日本仍然堅持推廣應用PFI模式。日本內閣府PFI推進委員會前委員長代理宮本和明教授（2018）認為，對此既不要過度反應，也不要看成“對岸的火災”而置之不理，正確的應該是作為“他山之石”，結合本國實際狀況而冷靜地應對。

二、日本PFI項目規模與流程

（一）日本PFI項目規模

自1999年（平成11年），日本PFI項目數量總體上處于穩步增加的狀態。進入21世紀，日本各省廳和地方自治體開始調整地方PFI方針，為PFI實施創造了更為有利的環境，PFI進入穩定發展的階段（劉敏，2018）。

日本PFI項目近年以年均40~50個的速度穩步增長。截至2018年(平成30年)3月，PFI項目累計667個、合同金額達58295億日元 (PFI推進室，2018)；隨后的一年增加了73個PFI項目，即截至2019年3月，PFI項目累計740個、合同金額達62361億日元（PFI推進室，2019）。根據日本PPP/PFI協會的統計，截至2019年5月，PFI項目總數達806個。基于數據的權威性、可得性和可比較性，本文主要采用日本PFI推進室的數據，如圖1所示。

圖1   日本1999-2018年累計PPP項目數量和合同額

（二）日本PPP項目決策與實施流程

根據《PFI推進法》，在確保透明的同時，中央部委和地方政府決定項目實施方式，并依法辦理相關手續，選定私營機構（PFI項目經營者）。

在PFI項目投資決策階段，公共設施管理部門主要負責項目計劃的編制，根據費用效益分析（B/C）評估項目建設必要性和實施優先次序，并測算公共支出和財政承受能力；通過不斷調整和優化公共負擔，決定項目是否實施，并通過物有所值評價決定項目是否采用PFI模式。

如果項目適合采用PFI模式，公共設施管理部門依照《PFI推進法》所規定的程序（如圖2），確定實施方針、選定具體私營機構等步驟，將項目的設計、建設和管理等環節打包，通過公開招標選定私營機構并最終簽約（國土交通省，2018）。 

三、日本PFI模式的發展特點

日本的PPP實踐形成了獨具特色的“日本式PFI”模式。根據不完全統計，日本PFI項目投資占日本基礎設施投資總額的比例約為2%。日本PFI項目總體成功率很高，只有1%左右的項目由于物有所值較低或指導方針改變等原因，在簽約后解除合同或部分解約。日本PFI項目特點分析如下。

（一）行業分布

日本PFI推進室將PFI項目分為八類，包括教育與文化（社會教育、文化設施等）、健康與環境（醫療設施、廢棄物處理、殯儀場等）、城市建設（道路、公園、下水道、港口等）、政府大樓與宿舍（辦公樓、公務員宿舍等）、安保（警察、消防、行刑設施等）、生活與福祉（福利設施等）、產業（觀光設施、農業振興設施等）、其他綜合設施等。

在已落地的740個PFI項目中，教育與文化項目最多，達250個，占PFI項目總存量的33.8%；城市建設如道路、公園、下水管道、港灣等設施171個，占比23.1%；健康與環境類項目113個，占比15.3%；安保類、生活福祉類、產業類項目分別為26、24和18項，占比分別為3.5%、3.2%和2.4%（PFI推進委員會，2019）。

日本社會類基礎設施PFI項目數量遠多于經濟基礎設施領域，源于其現實背景：一是基礎經濟設施已基本完成建設，整體較為完善，建設需求相對較?。欢侨毡旧僮永淆g化對社會服務設施的需求增加，財政壓力不斷加大；三是教育設施、養老設施、防震設施在內的已有公共設施老化、設施維護和翻新的需求增加，需要通過智慧化、創意化、技術創新等措施提升服務水平（原耕造，2012）。

（二）地域分布

盡管日本中央部委積極鼓勵發展PPP項目，但日本PPP項目在地域分布上存在兩極化現象。在日本1788個地方公共團體中，85%沒有實施PFI項目，而在經濟發達、人口稠密的東京、大阪等大城市圈及大區域非常集中。在日本的一級行政區（都道府縣）中，截至2019年(平成31年)3月存量項目數量較多的一級行政區為：大阪府（72個）、東京都（62個）、愛知縣（55個）、神奈川縣（42個）、福岡縣（42個）。具體地域分布如圖3。

圖3  日本PFI項目地域分布情況（截至2019年3月）

PFI項目主要集中大都市圈的主要原因：一方面是由于人口聚集地區居民公共社會和服務的需求總量大；另一方面是由于這些地區的經濟較發達，市場化程度高，行政主體的能力和素質較高。

（三）主要操作方式

根據項目所有權歸屬，日本PFI項目實施方式有BTO、BOT、BOO、RO等。

1. BTO

BTO是日本PFI項目最主要的方式（占PFI項目總數71.4%），非常契合日本的社會經濟環境和政府治理傳統。在BTO模式下，公共部門擁有對項目資產的所有權，一方面限制了項目公司處置項目資產的權限，保障資產安全，降低項目風險；另一方面，能有效規避私營機構因天然的逐利性引發的提高價格、追逐利潤的逆向選擇行為，便于公共部門對項目進行有效監管和規制；由于BTO方式的所有權歸屬公共部門，私營機構（項目公司）在合作期可以免繳持有物業的各種稅收，降低了項目公司的運營成本。

例如，靜岡縣“御殿場市·小山町廣域行政聯合會垃圾焚燒設備建設及運營項目”以及“御殿場市·小山町廣域行政聯合會垃圾再資源化設施（回收利用中心）建設以及運營項目”，御殿場市·小山町廣域行政聯合會都是通過BTO方式實施的。前者由聯合會引進私營機構在御殿場市重新建設本項目，并將所有權移交聯合會后，在項目合作期內（設計和建設期3年，運營和維護管理期20年）對項目設施進行運營、維護管理，并對御殿場市以及小山町所產生的垃圾進行適當處理或資源化；后者引進私營機構在對御殿場市以及小山町所產生的垃圾適當處理的基礎上，新設基于兩市町各自的資源垃圾回收利用措施，在將所有權移交聯合會之后，對本設施進行運營。

2. BOT

日本PFI項目選擇BOT方式的比例約為12.3%。在項目特許經營期內，項目設施所有權屬于私營機構，直至特許經營期結束所有權才轉移給公共部門。

例如，位于神奈川縣的“神奈川縣立湘南海岸公園海陽綜合文化區設施建設等項目”的體驗學習設施，采用BOT方式，由民間涉及和建設，所有權移交給縣政府并進行運營，通過游客與“海灘”接觸意識到環境的重要性，再上升到自身的想法與行動等社會教育。

3. BOO

BOO方式是特許經營期內和特許經營期后項目的所有權均屬于項目公司（胡振，2010）。日本PFI項目選擇BOO方式的比例僅有3.4%。私營機構擁有項目設施的所有權，有權對設施進行處置（如將設施抵押給銀行等）。按照PPP合同的約定運營，BOO項目并接受政府的監管，合作期滿，項目公司按照市場競爭情況進行自主經營，不再受PPP項目合同的制約。

例如，神奈川縣“新江之島水族館”項目，神奈川縣2001年通過BOO方式，由民間資本（歐力士株式會社）投資和建設以魚類等小型生物為主體的生態觀察和環境學習、娛樂、生物保全和培育、海洋生態系統的調查和研究等功能的水族館，在特許運營期（30年）擁有并運營該水族館。

4. RO

RO即修繕-運營，主要用于對現有設施的修繕，公共部門始終是設施的擁有者。日本PFI項目選擇RO方式的比例4.3%。

例如，京都市作為 “京都市立小學和初中抗震PPP項目” 的管理主體，要求項目公司基于京都市四所中小學的現有設施條件，進行抗震加固和后期維護。這一方式在日本的運用較少，主要用于對老舊建筑的整改和防震加固等項目。

（四）主要付費模式

PPP概念分為狹義和廣義。按照英國財政部的定義（HM Treasury，2008），狹義PPP是指“公共部門與私營部門協同工作安排”；廣義PPP指各類跨越公共部門和私營部門的合作，包括協同工作和共擔風險，以實施政策、提供服務和基礎設施的合作。國際上尚沒有一個普遍接受的PPP模式，日本的PPP是廣義的官與民（公與民）協作。根據公共部門和使用者承擔費用程度的不同，日本PFI項目的付費方式分為服務購買型、獨立核算型和混合型。

1.服務購買型付費方式，即選定的私營機構（PFI項目經營者）的收入來源于公共部門直接購買支付，私營機構利用這些收益進行公共設施的設計、建設、運營等，向使用者提供服務，而無需向使用者收費。服務購買型是典型的PFI模式，日本大部分PFI項目（超過70%）采用服務購買型。由于私營機構的收入來自于政府預算，經營壓力相對較小，使其根據與公共部門的契約提供服務，在一定程度上保證了服務質量。

2.獨立核算型付費方式，即使用者付費，指公共設施和服務的使用者向私營機構經營者支付資金。如機場航站樓、停車場的建設和運營等采用向使用者收費的形式獲得收益。

3.混合型付費方式下，PFI項目的收益既來自公共設施的管理者，也來自公共設施和服務的使用者。項目公司按照一定的價格向使用者收取費用，政府依據合同約定對項目公司進行收益補償。如體育場館項目中，政府向項目公司支付建筑設計和建設費用，居民向項目公司支付使用體育器材和場地的費用。

（五）政府管理層級

日本各級地方政府是推動PPP最重要的公共主體，包括都、道、府、縣這類一級行政主體（廣域性地方自治體），還包括市、區、町、村（基礎地方公共團體）。根據《PFI推進法》的規定，除政府以外，獨立行政法人、特殊法人等其他公共法人也能成為公共設施管理的行政主體，包括研究機構、大學、實施市區再開發事業、土地規劃事業等其他市區開發事業的協會組織等。

在日本740個PFI項目中，各級地方自治體（即地方政府）主導的項目608個，占日本PFI項目存量的82.2%，是推進日本PFI模式當之無愧的主力；中央政府部門主導的PPP項目81個，占總量的10.9%。此外，51個PFI項目由大學、研究機構、管理協會等其他公共主體完成，占全部項目數量的6.9%。詳見表1。

表1  不同主體主導的PFI項目所屬行業分布

從各類項目主體所屬領域分布可以看出，社會公共服務類PFI項目主要由地方政府運作。這與地方政府承擔了改善居民生活環境、提高基礎教育、完善社會福祉的角色密切相關（星卓志，2018）。中央政府的PFI項目主要由財務省、國土交通省、法務省、警察廳等部門作為項目主體。其他公共主體負責的PFI項目主要是教育與文化類，大學和研究機構是該類PFI項目的重要力量。

四、中日PPP模式的差異

日本PFI發展主要效仿英國，起步較晚，但發展較快，且保持平穩。中國PPP源于改革開放初期引入的外資項目，時間早于日本。2014年以前我國主要是使用者付費類的特許經營項目；2014年由于化解地方政府債務問題引發了新一輪PPP熱潮，發展迅猛。比較中日兩國PPP模式，發現在法律體系、運作方式、實施流程、政府角色等方面，雙方存在一些明顯差異。

（一）法規體系的差異

PPP的規范有序推進，離不開健全的法律、政策、指南和合同等法規體系。日本是亞洲率先以法律的形式開展PPP項目的國家，早在1999年就頒布了《PFI推進法》，并在2001年、2005年、2011年、2013年和2016年對該法案進行了修正。日本《PFI推進法》核心內容包括總則、基本方針、特定項目的實施細則、公共設施運營權的設定、對民間資金參與特定項目的優惠措施、對于選定項目的特別措施和民間資金利用項目推進會議等。

日本2000年出臺“關于制定利用民間資金等公共設施整備相關項目實施的基本方針”。以此方針為指導，日本先后頒布了PFI項目“進程指南”“風險分擔指南”“物有所值指南”“合同指南”和“監督指南”等一系列實施細則并不斷更新，為PFI項目的開展提供了完整的管理體系(景婉博，2017)。

中國雖然是世界上規模最大的PPP市場，已出臺了《招標投標法》《政府采購法》《預算法》等法律，但至今尚沒有專門針對PPP模式的法律, PPP的推進和規范工作主要依靠國家部委以及地方政府制定的“意見”“通知”“辦法”“指南”“指引”“導則”等形式的部門規章文件。如2019年出臺的《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《國家發展改革委關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）等。

（二）管理機構的差異

PPP項目的推廣應用，往往涉及到公共部門治理機制的改革，涉及到盤活存量公共資產，創新項目運作模式，是推動公共部門改革的重要手段。日本針對PFI項目，從宏觀調控到微觀建立了健全的組織管理結構（王天義、楊斌，2018）。

日本很多政府機構都參與FPI的推動，如法務省、財務省、經濟產業省、國土交通省、環境省等。日本內閣專門成立了PFI推進委員會，直屬日本內閣府，統籌負責PFI項目的管理和推廣工作。地方政府由于能力不足等原因，對PPP模式普遍不太積極，特別擔心PFI項目由于大型企業中標而排斥了當地中小企業市場參與機會。此外，專業的組織機構作為咨詢智囊團，為PFI項目提供專業化的指導和服務。

中國新一輪PPP熱從中央到地方都普遍支持，尤其是地方政府熱情高漲，中央部委牽頭推動的PPP項目極少。我國沒有一個類似日本內閣府直屬的PFI推進委員會的統一PPP管理機構，而由國家發展改革委、財政部分別牽頭推進，PPP管理職責分工不清，缺失有效的協調機制。此外，我國PPP專業化服務市場也不成熟，各類咨詢機構魚目混珠；很多地方政府和實施機構通過“短名單”“機構庫”等方式，限制社會資本方、金融機構等自主選擇PPP咨詢機構。

（三）回報機制的差異

日本早期PFI項目主要是政府服務購買型（政府付費）的社會公益項目（如中小學校、公立醫院等），近年開始出現獨立核算型（使用者付費）和混合型（使用者付費＋政府補貼）的PPP項目。

日本超過70%的PFI項目選擇了購買服務型，公共部門向項目公司付費，項目公司（PFI項目經營者）只需按照合同的規定進行設計、建設、運營以及維護管理。日本PFI項目選擇獨立核算型付費方式的項目很少（不足10%）。雖然政府服務購買型項目占據絕對“主力”，但由于特許經營能夠更好地調動私營機構的積極性，對于緩解財政負擔，提高效率具有更好效果，特許經營正成為日本PFI的一個發展方向,具有很強的發展潛力。2016年6月2日，日本內閣府通過“日本億元總活躍計劃”，重點領域推進特許權項目和其他獨立核算型和混合型項目的規模為5萬億日元，服務購買型項目為5萬億日元。

中國從1984年到2013年底，在高速公路、軌道交通、橋梁隧道、污水垃圾處理、能源等使用者付費為主的領域共實施了3000多個使用者付費類的特許經營項目（吳為，2017）。2014以來基于降低地方政府債務的現實需要，由財政部率先發起了新一輪PPP熱潮，目前三類付費PPP項目同時存在，而且政府付費和補貼類項目呈現蔓延趨勢。截至2019年12月末，財政部全國PPP綜合信息平臺收錄管理庫項目累計9440個、投資額14.4萬億元。其中，使用者付費類（類似獨立核算型）項目629個、投資額1.4萬億元，可行性缺口補助類（類似混合付費類）項目5418個、投資額9.7萬億元，政府付費類（類似政府服務購買型）項目3393個、投資額3.3萬億元（財政部政府和社會資本合作中心，2020）?？梢姡覈褂谜吒顿M類（獨立核算型）項目比例也較低，但可行性缺口補助類（混合付費類）項目比例最大，項目數量占管理庫總項目數的比例為57.4%；而政府付費類（政府服務購買型）項目比例為35.9%，遠低于日本的同類PPP項目比例。

（四）運作方式的差異

PPP模式實施方式多種多樣，新建項目包括BOT、BTO、BOO、DBFOT等，存量項目包括TOT、TOO、ROT等。日本PPP項目大多采用BOT和BTO模式實施，其中BTO模式占PPP項目總數71.4%，特別是在政府公務、產業基礎設施、教育與文化等領域的PPP項目，更廣泛采用BTO 范式。日本BTO模式與我國各類“加長版BT”存在本質差異，其建設成本和運營成本必須在項目全壽命周期逐年依據績效支付；日本之所以采用BTO，先移交再運營，主要是為了節稅（避免繳納財產持有稅）的需要。

我國PPP項目方式主要選擇BOT方式。由于全國PPP綜合信息平臺項目管理庫沒有PPP運作模式的統計數據。僅以中國國際工程咨詢公司（簡稱中咨公司）2017年承擔的國家發展改革委第二批43個PPP典型案例評估為例（韓志峰等，2018；徐成彬，2019a)），在國家發展改革委發布的43個PPP典型案例中，采用BOT方式26個、BOOT方式3個、DBFOT方式7個、BOO方式4個、TOT方式1個、ROT方式1個、其他方式1個（廣安市“潔凈水”行動綜合治理項目采用BOT+TOT+ROT組合模式）。可見，在中國PPP運作實踐中，BOT方式超過一半，而日本最為盛行的BTO方式在中國很少見。

（五）股權結構的差異

日本PFI主要借鑒英國PFI模式的經驗，早期曾經嘗試政府參股項目公司（SPC），多以失敗告終。雖然法律法規沒有要求政府不得參股SPC，但日本PFI項目實踐中，政府一般不作股權投資（資本金注入），僅為購買公共服務而依據績效付費或支付補貼，這不僅與中國目前政府財政資金過多地介入項目投資的政策導向不同，也與英國2012年以后推行的PF2模式存在差異。

中國PPP模式鼓勵政府方以資本金注入方式投資于PPP項目，旨在增強PPP項目信息的透明性，增強項目融資信用，降低項目后續政府可行性補貼，引導社會資本的投資行為，以便政府方（實施機構或出資人代表）更好地維護公共利益和更有效地參與到SPC的治理體系。

仍以2017年中咨公司評估推薦的國家發展改革委第二批43個PPP典型案例為例。政府參股的有30個，占69.8%；政府不參股的共13個，占30.2%。在明確項目資本金結構的42個項目中，政府資本金出資合計156.66億元，社會資本方出資合計333.51億元，即政府與社會資本方的平均股權結構比例約為32%:68%。在項目公司控股權方面，絕大多數PPP典型案例的社會資本方（或其聯合體）處于絕對控股地位，2個項目（杭州地鐵1號線和廣安市“潔凈水”行動綜合治理）由政府方控股。

五、日本PPP模式的借鑒

盡管日本的PPP模式與中國的PPP模式存在上述差異，但日本推行PPP模式的很多經驗值得中國學習。

（一）注重PPP項目質量而非數量，不盲目擴大PPP模式應用范圍

日本PPP項目成功率很高，關鍵因素之一是十分重視項目前期論證，對于不具備條件的PPP項目在簽訂契約前果斷中斷。2014年數據顯示，約1%的項目由于物有所值較低、方針改變等原因，在簽約后解除合同或部分解約，既避免PPP項目在開發過程中因各種問題為公私雙方帶來損失，也避免了巨大的資源浪費。

截至2019年底，中國簽約落地PPP項目累計6330個，落地率67.1%，比例相對較低，其原因是多方面的。其中PPP政策難以保持穩定甚至前后相左、PPP項目規模擴張過快、項目前期論證工作質量較低、PPP項目投資回報過多地依賴政府付費或補貼等因素是關鍵原因。

因此，中國應加強PPP模式適用行業和區域的分類指導，使PPP模式更好地同各地區、各行業的具體要求相結合。地方政府應充分考慮當地財政可承受能力，平衡好PPP項目的規模和速度，充分發揮市場機制，不斷積累經驗，在嚴格控制地方債務風險的同時，應該將PPP模式作為促進區域經濟發展和投融資體制改革的工具，鼓勵發展特許經營，通過市場機制和資源整合，平衡好政府發展經濟和社會資本實現投資回報之間的關系（李開孟，2015）。

（二）依法依規執行PPP操作流程，注重項目前期可研系統論證

PPP項目必須嚴格依法依規實施。日本PFI推進法規定了PFI項目的實施流程，包括企劃階段（規劃及項目機會識別）、方針決定階段（制定實施方案）、招募階段（私營企業選擇）和項目實施階段，但項目企劃和方針決定階段，需要制訂詳細的策劃方案和計劃（如服務內容、項目功能和建設必要性），系統開展采用PFI模式的可行性研究（如市場預測、引入民間資金的模式選擇、合作范圍、項目公司治理機制）。在項目可行性研究過程中，需要開展公眾參與，充分征求市民意見。只有當市民意見一致，項目才可能獲得議會批準；如果項目可行性論證認為項目建設必要性不足，或者存在較大反對意見，項目將會被擱置。

中國基礎設施和公共事業領域尚缺乏鼓勵社會參與的“長期穩定的制度安排”，各類投資主體參與基礎設施和公共事業投資缺失法律保障。政府規范PPP操作的文件主要是部門規章，權威性不足。特別是自2017年下半年以來，中國PPP市場進入“規范發展”的新階段，PPP市場從高飛猛進突然被緊急“剎車”，很多投資者和金融機構進入了觀望狀態。

PPP項目前期工作影響深遠，必須依法將可行性研究作為前期論證核心工作，將PPP項目合規性、技術方案比選和優化、投融資和財務分析等內容納入項目本身可行性論證中。2019年7月1日，根據《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案條例》，國家發展改革委提出了《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號），明確提出所有PPP項目必須開展可行性論證，既要“從經濟社會發展需要、規劃要求、技術和經濟可行性、環境影響、投融資方案、資源綜合利用以及是否有利于提升人民生活質量等方面”論證項目可行性，也要“從政府投資必要性、政府投資方式比選、項目全生命周期成本、運營效率、風險管理以及是否有利于吸引社會資本參與等方面”論證項目是否適宜采用PPP模式等（徐成彬，2019b）。

（三）堅持公開招標遴選社會資本方，通過競爭性磋商優化方案

日本PFI強調通過競爭方式（公開招標為主）選擇最佳合作方。在競標階段確定相關價格，并約定項目公司運營難以持續時的清算問題，確保了項目競爭性和公開性。政府財政支出（如補貼）不能自由裁量，必須提前獲得議會批準。

PPP項目只有通過磋商，大力鼓勵社會資本對原有實施方案進行優化，才可能實現物有所值。在選擇社會資本過程中，日本堅持公開招標與競爭性磋商相結合。在公布招標主要事項后，與報名者進行磋商對話，提高對項目的宗旨、意圖等的理解。在正式簽約之前，要求合格的社會資本方進一步提供建設和運營技術方案的優化提案，通過競爭性磋商選擇最終中標的社會資本方。一般來說，從投標（受理提案書）到公布審查結果，需要經濟2~3個月。項目評標一般都采用綜合評標法，技術提案都占據主要權重，價格一般不在磋商的范圍。在公布公布審查結果后，一般還需要經過約6個月的談判才能簽訂合同。

我國《招標投標法》和《政府采購法》都明確規定，公開招標是遴選社會資本方的首選方式，但在PPP實踐中，邀請招標、競爭性性磋商、競爭性談判甚至單一來源談判等方式屢見不鮮。2014年財政部出臺《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫〔2014〕214號）之后，競爭性磋商甚至成為很多PPP項目選擇社會資本的首選方式。在我國現行的競爭性磋商環節，缺失工程技術方案和運營管理方案的進一步比選和優化，政府方和社會資本方博弈的核心環節基本上是項目報價或政府付費多少，結果往往是“最低價中標”，背離了競爭性磋商的初衷。從中標的社會資本方所有制看，很多領域的PPP市場，特別是大型基礎設施采用PPP模式，成為國有企業甚至中央企業的豪門盛宴，“最低價中標”的缺口往往通過施工利潤來反哺，而不是通過提高PPP項目的運營服務質量或經營成本的節約獲得合理回報或實現“物有所值”（徐成彬，2018）。

（四）重視政府機構能力建設，更好地發揮政府在PPP中的作用

日本PPP模式取得的巨大成功，離不開政府公平公正的評估、有序的市場、嚴格的監管，政府（公共部門）不僅在項目前期論證和招標階段發揮主導角色，在PFI項目合同正式簽訂后，對項目的初步設計（基本設計）、施工圖設計（實施設計）、施工和運營進行監管，并對項目公司（SPC）的財務狀況進行審計。

日本中央政府在PFI項目實施全程中的作用，集中表現在四個方面：一是建立了健全的法律制度環境，統一了社會資本的遴選標準和程序，信息披露和評估方案等內容，增強了投資者信心、降低了項目風險；二是成立了推進 PPP 的專門機構--- PFI推進委員會，并在2011 年又設立了PFI 推進會議制度，直接向內閣總理大臣負責；三是統一PPP理念----物有所值（VFM），致力于物有所值最大化和風險分配最優化；四是創新融資支持機制，例如“日本民間融資促進機構”（PFIPCJ）由政府和私人資本共同創辦，包括銀行、保險公司等，通過輔助債務、優先股權或其他中間金融產品，為獨立核算型 PFI項目給予金融支持。

地方政府是目前推動PPP項目的主要力量，PPP在地區之間發展不平衡，地區差異較大，也與當地政府管理水平的差異直接相關。日本經驗表明，地方政府公共管理基礎較好，政府人員素質較高的地區對PPP的接受和應用較為積極；反之，一些地方政府管理水平較低，缺乏足夠的PPP知識和管理能力，也就失去了推進PPP的主動性。

鑒于日本政府部門在PPP發展中的角色和作用，以及中國近年推進PPP出現的障礙，為了在PPP規范發展過程中發揮市場配置資源的決定性作用并更好地發揮政府作用，建議：

一是堅持推進PPP立法工作，將PPP管理納入法制軌道，解決頂層設計的共性問題，包括PPP的理念核心和基本原則，PPP適用范圍和發展方向等。在《PPP條例》正式出臺之前，必須貫徹落實《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案條例》，依法依規進行PPP項目投資決策和建設管理；如果PPP項目建設和運營環節涉及財政資金投入，必須按照《預算法》嚴格執行財政監管和績效考核。

二是明確PPP管理機構及其職責，鑒于我國政府機構設置和“三定方案”，建議打破“傳統基礎設施歸發改委、公共服務歸財政部”簡單粗糙的行業分工，改由投資主管部門（發展改革部門）負責PPP項目的統籌規劃、投資決策和建設管理，財政部門負責PPP項目的財政預算和財政承受能力評價，同時發揮價格、稅收、金融、土地管理、審計等職能部門的專業審查作用。

三是統一PPP 的理念認知。我國2014年開啟的新一輪PPP熱潮，直接源于解決地方政府債務壓力，但PPP模式絕不僅僅是財政問題，更是我國深化投融資體制改革、轉變政府職能、建設現代化治理體系的現實需要。

四是創新PPP項目融資環境。融資不是PPP項目全部，但始終是第一要務?！叭谫Y難、融資貴”是我國近年金融市場的通病，更是民營資本進入PPP市場的頑疾。PPP融資本質上應是項目融資，而不是基于各種抵押、擔保等增信的企業融資。我國各級政府應根據“金融服務于實體經濟”的金融工作會議精神，堅定推進金融體制改革，堅決貫徹無追索或有限追索的項目融資價值理念，促進金融機構共擔PPP項目融資風險的重大變革,從根本上改善PPP 項目融資條件。

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