摘要：2020年以來，我國應對新冠病毒疫情取得了重要成果，但也暴露出城市應急治理諸多不足，全面提升城市治理能力已刻不容緩。本文以疫情應急防控為切入點，以數(shù)字技術為依托，旨在構建科學集約“城市大腦”，打造共建共治共享的多元主體參與的城市應急治理新體系。

關鍵詞：城市大腦；多元主體；城市智能體；全周期應急治理

2020年3月10日，習近平在赴湖北省武漢市考察疫情防控時表示，要著力完善城市治理體系和城鄉(xiāng)基層治理體系，樹立“全周期管理”意識，努力探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子。我國《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃綱要》提出，要加強和創(chuàng)新社會治理，構建網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平臺，推進市域社會治理現(xiàn)代化。這些論述和政策為城市治理及應急管理體系建設指明了方向。

鑒于此，在新型智慧城市、新型城鎮(zhèn)化和城市更新建設時，應注重加強頂層設計，充分利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能及區(qū)塊鏈等新一代數(shù)字技術，構建高度集成的智慧城市治理核心體系——“城市大腦”，打造城市智能體，建設科學智能的新型智慧城市運行管理中心。樹立“以人民為中心”的應急治理理念，完善多元主體參與的應急治理體系，樹立“全周期管理”意識，統(tǒng)一標準規(guī)范，加強制度建設，完善全過程協(xié)同機制及科學監(jiān)測防控機制，由局部智能向整體智能升級，由實時監(jiān)控向未來防控轉型，全面提升城市治理及應急管理水平。

圖1 城市治理及應急管理體系框架

一、樹立“以人民為中心”的應急治理理念，完善“多元主體協(xié)同”的應急治理體系

（一）樹立“以人民為中心”的應急治理理念

黨的十九大報告首次提出“智慧社會”，是對智慧城市發(fā)展的新要求。這標志著智慧城市建設進入了新時代，體現(xiàn)了人民群眾對美好生活的具體要求。城市治理是系統(tǒng)工程，在新型智慧城市背景下，聯(lián)動聯(lián)控與智慧共享是智慧城市應急治理的內(nèi)在要求，樹立“以人民為中心”的智慧城市應急治理理念，城市治理為人民，城市治理依靠人民，緊緊把握住人民群眾最關心的利益問題。天災人禍，天災是起點，人禍是痛點，及時總結經(jīng)驗教訓，加大城市應急治理理念和知識技術的宣傳、教育及培訓力度，提升廣大干部、群眾的應急知識和技能，提升領導者、管理者的決策能力和專業(yè)水平。

（二）完善“多元主體協(xié)同”的應急治理體系

黨的十九大報告指出，要加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。從新冠肺炎疫情防控可以看出，傳統(tǒng)的城市應急治理體系由組織體制、運作機制、法制基礎及應急保障系統(tǒng)組成，尤其是運作協(xié)同機制已經(jīng)無法有效應對現(xiàn)代社會應急事件。公眾、企業(yè)和社會組織積極主動參與是新時代城市應急治理的關鍵所在，建立健全以政府為主導，公眾、企業(yè)和社會組織廣泛參與協(xié)同高效的多元主體應急治理體系，明確責任與權力，完善問責的主體、范圍及程序等規(guī)章制度。協(xié)同應急治理體系的核心應突出決策者能有效組織多部門協(xié)同，最大效能、最精準地發(fā)揮作用，基層能夠得到有效支持，部門間信息能夠順暢流動。實現(xiàn)政府、社會、企業(yè)各歸其位、各擔其責、同頻共振、群防群治的應急治理格局。樹立人人有責、人人參與的社會危機意識，保持對社會危機高度警覺，共筑應急治理命運共同體。

二、構建科學集約“城市大腦”，提升應急治理科學化、智能化水平

上海市“十四五”規(guī)劃提出，推動城市數(shù)字化轉型、提升城市能級和核心競爭力，發(fā)布了《關于進一步加快智慧城市建設的若干意見》，提出到2022年基本建成科學集約的“城市大腦”，城市治理能力和治理水平不斷提高。北京市“十四五”規(guī)劃提出，實施科技冬奧行動計劃，提升智慧城市服務水平。天津市“十四五”規(guī)劃提出，建設新型智慧城市，做強“城市大腦”，推進城市管理精細化。從北京、上海、天津“十四五”規(guī)劃提出的智慧城市政策及重點工程可以看出，依托數(shù)字技術提升城市治理現(xiàn)代化水平，已成為城市治理及應急管理的重要發(fā)展方向。

在應急治理、安防等場景中，“城市大腦”扮演著越來越重要的角色。依托物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等信息技術手段，打造科學集約的“城市大腦”，推動應急治理模式手段創(chuàng)新、技術創(chuàng)新，服務城市決策，提升城市應急治理科學化、智能化水平。

圖2 “城市大腦”應急治理系統(tǒng)架構

（一）依托大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生打造城市大數(shù)據(jù)開放共享平臺，夯實應急治理數(shù)字化基礎

在數(shù)字化時代，數(shù)字孿生城市已成為新型智慧城市建設主流模式，“城市大腦”的核心資源是數(shù)據(jù)，通過對海量數(shù)據(jù)的處理和應用，改變?nèi)藗兯季S模式及城市運行方式。充分利用大數(shù)據(jù)、數(shù)字孿生等技術手段，打造城市大數(shù)據(jù)開放共享平臺，健全跨部門大數(shù)據(jù)共享制度，優(yōu)化數(shù)據(jù)采集、存儲、管理流程，實現(xiàn)城市數(shù)據(jù)全量匯聚。通過回歸分析、神經(jīng)網(wǎng)絡、Web數(shù)據(jù)挖掘等核心算法對全要素數(shù)據(jù)資源進行數(shù)字化模擬、分析預測，深度挖掘數(shù)據(jù)價值，提升應急預案精細化和戰(zhàn)況模擬演練的實戰(zhàn)水平，有效解決城市的應急預案大多停留在事件分級和責任人層面，不能真實反映實戰(zhàn)需求等問題。同時，直觀監(jiān)測城市運行情況，對異常指標及時預警，為領導層和指揮者決策提供直觀、有效數(shù)據(jù)支持和模擬分析支持，實現(xiàn)以數(shù)據(jù)驅(qū)動、數(shù)據(jù)決策為主要特征的城市應急精準治理。針對社區(qū)等基層需求，根據(jù)作業(yè)項目和生產(chǎn)活動分解為若干個應急管理模塊，提供傻瓜式模塊開發(fā)功能，以滿足基層工作的實際需要，從而全面提升城市應急治理科學化水平。

（二）依托物聯(lián)網(wǎng)、云計算打造城市時空信息創(chuàng)新云平臺，夯實應急治理網(wǎng)絡化基礎

利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、5G及地理信息系統(tǒng)，構建城市空天地一體化網(wǎng)絡中心，打造時空信息創(chuàng)新云平臺，注重基于數(shù)據(jù)的智能化應用及服務模式創(chuàng)新，推進城市精細化治理，實現(xiàn)城市運行即時感知、響應及處置，提高城市應急治理精細化、專業(yè)化水平。首先，聚焦新基建，完善時空網(wǎng)絡、通信網(wǎng)絡、大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡、5G等數(shù)字化基礎設施建設，實現(xiàn)泛在物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、通信網(wǎng)絡等資源深度融合，推動智慧城市網(wǎng)絡基礎設施向天基、地基結合的立體化網(wǎng)絡升級。其次，整合多維信息感知、關聯(lián)重建、可視化計算、動態(tài)信息融合等技術，實現(xiàn)城市萬物互聯(lián)，對城市各個行業(yè)領域進行全方位、全天候精準監(jiān)測，提升城市應急治理全空間立體化通信能力。

（三）依托人工智能、區(qū)塊鏈打造城市智信決策技術平臺，夯實應急治理智能化基礎

以人工智能、區(qū)塊鏈、邊緣計算、增強現(xiàn)實、虛擬現(xiàn)實為代表的新興技術科學融合為城市發(fā)展賦能，讓城市治理、應急、執(zhí)法和決策更加精準高效。人工智能算法對社會資源、應急物資與城市空間進行科學匹配，及時精準提供應急救助。無人機巡航，AR/VR遠程醫(yī)療，機器人安防巡邏、導診治療及智能配送等應用，豐富了應急治理方式，提升了應急治理效率。區(qū)塊鏈為采集數(shù)據(jù)提供存證、溯源機制，區(qū)塊鏈和智能合約技術為AI、大數(shù)據(jù)提供安全機制，提供應急治理數(shù)據(jù)的驗證與溯源，為打造安全可控、智慧可信的城市應急治理決策平臺提供技術支撐。

綜上所述，以城市大數(shù)據(jù)開放共享平臺、時空信息創(chuàng)新云平臺、智信決策技術平臺為核心的“城市大腦”，將海量數(shù)據(jù)連接起來，提供安全可控的共享數(shù)據(jù)信息，能夠?qū)崟r采集城市各項數(shù)據(jù)，實現(xiàn)信息流、業(yè)務流高度融合，對城市進行全域即時分析、指揮、調(diào)動、管理，實現(xiàn)對城市運行的實時監(jiān)控。為領導層整體研判、科學決策、協(xié)同指揮提供智力支持，提升城市應急治理數(shù)字化、科學化、智能化水平。

三、加強頂層設計規(guī)范制度標準，建立應急治理“全周期管理”協(xié)同機制

（一）強化頂層設計注重制度建設，建立城市應急治理信息共享整合機制

城市治理具有跨部門、跨領域、強關聯(lián)等特點，這就需要加強頂層設計、統(tǒng)籌管理，制定城市治理協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，強化大局意識、全局觀念，防止本位主義。建立健全信息等資源的共享共治共建整合機制，制定統(tǒng)一技術標準，規(guī)范大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈設施等行業(yè)標準，對技術開發(fā)和應用過程中的數(shù)據(jù)采集、信息處理等技術標準及使用標準進行規(guī)范，建立統(tǒng)一指揮、凝聚共識、協(xié)同共振城市應急治理工作機制。為多元主體協(xié)同參與的跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨部門、跨層級的城市應急治理協(xié)調(diào)合作體系提供制度保障。

（二）強化風險把控注重科學預測，建立城市應急治理“全周期管理”協(xié)同機制

樹立“全周期管理”意識，建立城市應急治理全過程科學監(jiān)管協(xié)同機制，科學預測是基礎，精準把控是核心，應急管理是保障。強化風險防控意識，將應急治理的關口前移，實現(xiàn)精準識別、科學預測，及時規(guī)避和化解危機，摒棄重應急、輕預防的老毛病。構建前期預警研判，中期應對控制和后期總結提升等全生命周期應急治理體系，依托“城市大腦”針對不同事件、不同階段、關鍵節(jié)點做出科學預判，為制定全生命周期預案提供數(shù)據(jù)支持。建立城市日常運行和突發(fā)應急治理的無縫隙銜接機制，完善應急治理績效考核及獎懲機制，堅決處理不作為、慢作為、亂作為。探索建立應急資源授權的制度體系和標準體系，在危機事件發(fā)生時，要敢于擔當、科學決策、及時治理，避免危機事件擴大和蔓延，從而將損失和影響降到最低限度。

四、“城市大腦”應用案例分析

（一）海淀“城市大腦疫情防控平臺”

北京市海淀區(qū)打造“城市大腦疫情防控平臺”，構建疫情防控人員信息管理系統(tǒng)、疫情大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)、疫情預警系統(tǒng)和社區(qū)防控預警系統(tǒng)，科技助力疫情防控。

疫情防控人員信息管理系統(tǒng)。從行業(yè)（企業(yè)）和社區(qū)兩個維度采集人員基本信息、出行情況、居住社區(qū)、工作單位、健康狀況、經(jīng)由疫區(qū)等六大類信息，每日采集關鍵體征指標，并跟蹤處理記錄信息。

疫情大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)?？焖俜治霾⒔y(tǒng)計區(qū)內(nèi)各街鎮(zhèn)、小區(qū)、重點場所重點人員數(shù)量、主要來源地、活動軌跡、駐留時長、進入時間等信息，讓各類信息在平臺一覽無余，同時提供重點人流預警服務，防止出現(xiàn)重大傳染事件。

疫情預警系統(tǒng)。通過大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)系統(tǒng)自動預警提示功能，向管理者或指揮者推送疑似人員預警信息，同時提示行業(yè)管理部門、屬地管理部門安排核查核驗。

社區(qū)防控預警系統(tǒng)。通過互聯(lián)網(wǎng)輿情數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)分析，實現(xiàn)針對社區(qū)內(nèi)個別輿情突出的區(qū)域及突出的問題進行重點分析和解決。實時監(jiān)控重點人群，對于聚集等各類違規(guī)事件實時預警，供各級領導進行調(diào)度指揮。

（二）余杭首創(chuàng)全國“城市大腦+智慧安監(jiān)”綜合平臺

杭州市余杭區(qū)整合匯集政府、企業(yè)和社會數(shù)據(jù)資源，在國內(nèi)首創(chuàng)“城市大腦+智慧安監(jiān)”綜合平臺，通過對重大風險實時監(jiān)測監(jiān)控、智能化分析，及時預測預警，準確聚焦了一批共性風險和面上問題，提升執(zhí)法整治的實效性，全區(qū)事故防控形勢趨好。2019年，全區(qū)各類事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比分別下降17%和33.8%。為余杭百姓撐起了安全“保護傘”，為城市安全發(fā)展提供了科技保障的典范。在應急管理領域起到了引領示范的作用，同時也是城市大腦平臺為部門業(yè)務創(chuàng)新提供數(shù)據(jù)和算法支撐服務的最佳示范。比如視頻人工智能算法服務、跨部門數(shù)據(jù)共享融合分析服務等。

在此次疫情防控中，新型智慧城市建設科學助力疫情防控，浙江省際疫情檢查站通過智慧軟件平臺，平均每天監(jiān)測3000余臺車輛及9000余人次；蘇州吳中區(qū)運營“智慧城市大腦”，使百姓足不出戶就可享受政府服務，減少外出集聚交叉感染的風險。智能建造賦能城市應急治理，依托模塊化設計、全程建筑信息模型（BIM）技術輔助施工、裝配式施工，確保10天建成智能系統(tǒng)“智慧大腦”完備、安全環(huán)保的武漢火神山、雷神山醫(yī)院，為疫情防控作出突出貢獻。

五、結語

新型智慧城市建設是巨系統(tǒng)工程，城市應急事件的產(chǎn)生和處置平息都涉及到大量的子系統(tǒng)，如社會組織體系、物資和物流保障、生命線系統(tǒng)（道路、供水、電力、通訊）、危險源、社會心理疏導和輿論引導等。同時，城市應急事件主要包括：自然災害（如洪水、雪災、地震、泥石流等）、重大事故（如安全生產(chǎn)、火災、交通事故等）、公共衛(wèi)生事件（如傳染病、食品安全等）、社會安全事件（如恐怖襲擊、群體事件、重大輿情等）等不同類型。不同類型應急事件的影響范圍、持續(xù)時間、需要調(diào)動的資源等顯然差別很大，城市治理及應急管理體系建設任重道遠。

綜上，首先要樹立“以人為本”的全周期管理理念，加強頂層設計，完善制度機制。其次，依托新一代信息技術融合創(chuàng)新，加強新型智慧城市基礎設施建設。最后，打造科學集約“城市大腦”，構建城市智能體，全面提升新型智慧城市治理及應急管理科學化水平。

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https://news.gmw.cn/2020-03/04/content_33616100.htm.

注：文中圖片來源于網(wǎng)絡。