我國區域發展戰略思想理論與實踐研究

——深入學習黨的二十大區域發展戰略思想

中咨公司“青馬工程”第七小組 徐成彬 鞠傳霄 等

我國幅員遼闊、人口眾多，地區間自然資源稟賦差異大，統籌區域發展從來都是一個重大問題。新中國成立以來，我國區域經濟發展經歷了由低水平的區域均衡發展到區域非均衡發展，再到強調區域協調發展的轉變，區域發展的認識不斷深化、政策日益完善、格局不斷優化。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚、統攬全局，結合我國區域發展的客觀實際和中國特色社會主義發展的現實需要，創造性地提出了一系列有利于解決區域發展不平衡問題的指導思想，制定了一系列具有全局性意義的重大區域戰略，引領我國區域協調發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。習近平總書記在黨的二十大報告中強調“促進區域協調發展”，為我國區域發展新征程指明了前進方向和實踐路徑。

一、我國區域發展戰略思想回顧

新中國成立初期，我國生產力布局嚴重失衡，集中體現在沿海和內地發展的極度不平衡。毛澤東同志在《論十大關系》中指出“我國全部輕工業和重工業，都有約70%在沿海，只有30%在內地。這是歷史上形成的一種不合理的狀況。”

為了解決舊中國遺留下來的地方經濟發展不平衡問題以及出于國防安全的考慮，中國共產黨基于馬克思主義經典作家提出的平衡生產力布局思想，在實際探索中逐漸形成了重點發展內地的發展戰略。

1949—1978年，通過兩次大規模的戰略西移，積極地建設經濟落后地區的工業，促進了全國經濟比較均衡的發展。

一是156項工程建設。由前蘇聯援助建設的“156項工程”旨在為我國建立比較完整的工業體系和國防工業體系，以奠定新中國工業化發展t的初步基礎。從區域分布看，156項工程主要配置在東北、中部和西部地區。根據當時沿海與內地的劃分，150個施工項目中內地安排了118項，約占全部項目的79%，沿海地區僅占21%。

二是三線建設。一大批國家重點建設項目和大小三線建設企業的興建、遷建，不僅直接帶動了中西部地區基礎工業的發展，而且使中西部地區的工業結構逐步趨于合理，對于改變中西部地區的工業布局和推動地區社會經濟發展具有至關重要的推動作用。計劃經濟時期的上述任務極大改變了我國工業偏重于沿海地區的布局，奠定了內地發展的工業基礎。但這種模式卻忽視了生產力布局的效率原則，一定程度上導致了一種低水平的平衡發展。

黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放的新征程。在對新中國成立以來我國區域均衡發展戰略的深刻反思基礎上，以鄧小平同志為核心的黨的第二代中央領導集體提出“兩個大局”戰略構想，有條件先富、先富幫后富，最終達到共同富裕。在這一思想指引下，東部沿海地區獲得優先發展，進而帶動了整個國民經濟發展水平的提高，而且推動了我國市場化改革的進程和全方位對外開放格局的形成，但這種非均衡戰略在客觀上也加劇了東西部發展的不平衡。

1991年3月，《關于國民經濟和社會發展十年規劃和第八個五年計劃綱要的報告》首次提出要促進地區經濟的合理分工和協調發展。1999年9月，黨的十五屆四中全會明確提出西部大開發戰略，2000年開始實施。2003年9月，國務院常務會議研究實施東北地區等老工業基地振興戰略，次月中共中央、國務院正式印發《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，吹響了振興東北老工業基地的號角。2004年政府工作報告正式提出“促進中部地區崛起”的戰略構想，突出“加快中部地區發展是區域協調發展的重要方面”。至此，我國形成了“西部開發、東北振興、中部崛起、東部率先”的區域發展總體戰略，進一步深化了對區域發展規律的認識。2012年，我國東部、東北、中部、西部四大區域人均GDP比值為1:0.8:0.56:0.54，相較2004年的1:0.7:0.44:0.37，區域發展差距明顯縮小，區域協調發展水平有所提高。

二、新時代區域發展戰略思想

2012年之后，國內外經濟形勢發生了深刻而復雜的變化。世界經濟復蘇乏力、國外貿易保護升溫，國內經濟增長態勢放緩，經濟進入新常態。面對日益嚴峻的國內外環境，以習近平同志為核心的黨中央與時俱進、科學決策，對區域協調發展賦予了新的時代內涵，并采取了一系列重大的創新性舉措，不斷增強區域發展協同性，積極拓展區域發展新空間，推動我國區域協調發展呈現更加全面、更加包容、更加開放的良好態勢。

(一）區域協調發展思想全面深化

黨的十八大以來，區域協調發展戰略進一步深化，支持西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的政策體系得到進一步完善，形成了區域經濟發展的新格局、新動能、新氣象。

黨的十八大報告將“促進區域協調發展”作為“推進經濟結構戰略性調整”的重點之一，強調要“繼續實施區域發展總體戰略，充分發揮各地區比較優勢”。黨的十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，把協調發展放在我國經濟社會發展全局十分重要的位置。黨的十九大報告將“實施區域協調發展戰略”作為“建設現代化經濟體系”“增強我國經濟創新力和競爭力”的重要組成部分。2019年8月，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上強調，做好區域協調發展“一盤棋”這篇大文章，不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平，而是要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子。

不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡，這是區域協調發展的辯證法。經過黨的十八大以來在區域發展理論和實踐上的創新突破，我國成功推進和拓展了區域發展的新格局，中西部地區實現了中高速持續增長，區域發展差距顯著縮小。2021年，中部和西部地區生產總值全國占比為22%、21.1%，分別較2012年提高了0.7個、1.5個百分點。東部與中西部人均地區生產總值比分別從2012年的1.69、1.87下降至2021年的1.53、1.68，推進中西部地區發展取得明顯成效，區域發展的協調性進一步增強。

黨的二十大報告在肯定黨的十八大以來我國區域協調發展取得歷史性成就的同時，清醒看到“發展不平衡不充分問題仍然突出”，提出要推動西部大開發形成新格局，推動東北全面振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化。在更高的歷史起點上，促進區域協調發展已成為加快構建新發展格局、著力推動高質量發展的關鍵舉措之一。

(二）重大區域發展戰略思想

黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長江三角洲區域一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略。

通過京津冀協同發展，重點解決北京等地出現的人口膨脹、交通擁堵、環境質量下降等大城市病和膨脹病以及“環京津貧困帶”并存的核心區域健康發展問題。緊扣長三角一體化發展關鍵，打破行政壁壘，提高政策協同，讓要素在更大范圍暢通流動，發揮人才富集、科技水平高、制造業發達、產業鏈供應鏈相對完備和市場潛力大等諸多優勢，實現更合理分工，凝聚更強大的合力，加快打造長三角地區改革開放新高地。圍繞粵港澳大灣區建設國際科技創新中心戰略定位，努力建設全球科技創新高地，在“一國兩制”方針和基本法框架內，發揮粵港澳綜合優勢，推動三地經濟運行的規則銜接、機制對接，促進人員、貨物等各類要素高效便捷流動，提升市場一體化水平。2021年，京津冀、長三角、粵港澳大灣區內地9市地區生產總值分別達9.6萬億元、27.6萬億元、10.1萬億元，總量超過了全國的40%，地區規模經濟效益明顯，創新要素快速集聚，高水平人才密集，對外開放走在前列，發揮了全國經濟壓艙石、高質量發展動力源、改革試驗田的重要作用。

針對長江經濟帶的經濟與生態協調發展問題，堅持在“共抓大保護、不搞大開發”的原則下共同建設生態環保、內涵發展豐富、動力充沛、創新能力迸發的黃金經濟帶。黃河流域更加注重保護和治理的系統性、整體性、協同性，加快構建抵御自然災害防線，大力推進生態環境保護治理，推動黃河流域生態保護和高質量發展邁出新的更大步伐。此外，2012年以來持續推動的新時代區域協調發展戰略，加大對貧困地區、民族地區、革命老區、資源枯竭地區等特殊類型地區的扶持力度，堅持重點突破與整體推進相結合，大力推進區域經濟的協調互動發展。

黨的二十大報告再次強調，要“支持革命老區、民族地區加快發展，加強邊疆地區建設，推進興邊富民、穩邊固邊。推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展，推動黃河流域生態保護和高質量發展。高標準、高質量建設雄安新區，推動成渝地區雙城經濟圈建設。”一系列重大區域發展戰略落地生根，在新時代新征程中繼續引領帶動我國經濟高質量發展。

(三）區域協調發展機制更加有效

推動區域協調發展向更高水平和更高質量邁進，要按照習近平總書記提出的“從多方面健全區域協調發展新機制”的重要指示，抓緊實施有關政策措施，促進各類要素合理流動和高效集聚。

一是堅持和加強黨對區域協調發展工作的領導，立足發揮各地區比較優勢和縮小區域發展差距，圍繞努力實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水平大體相當的目標，深化改革開放，堅決破除地區之間的利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域發展新機制。

二是調整完善區域政策體系發揮各地比較優勢，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

三是完善財政轉移支付制度，合理確定中央支出占整個支出的比重，對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付。健全縱向生態補償機制，加大對森林、草原、濕地和重點生態功能區的轉移支付力度。

此外，區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制不斷完善，更好促進發達地區和欠發達地區，東中西部及東北地區共同發展。

三、我國區域經濟發展尚存的主要問題

(一）東西發展差距仍然存在，南北發展差距逐漸擴大

雖然西部大開發戰略和中部崛起戰略有效促進了西部和中部地區的發展，并在脫貧攻堅戰取得全面勝利后進一步改善了本地居民生產生活質量，但這并未使地區經濟發展水平煥然一新，中西部地區的市場環境、產業結構、地區特色有待進一步建設與完善。2021年，我國西部地區GDP總量約22.37萬億元，中部地區約為25.01萬億元，東部地區約為62.88萬億元，區域之間經濟總量差距仍然明顯。區域發展的主要矛盾正在從東西差距轉向南北差距，南升北降、南強北弱態勢日益顯著。從北方具體省份看，東北三省近年經濟增速較低，中心城市對高層次人才吸引力明顯下降，雖然中央針對東北等老工業基地全面振興出臺了一系列的文件，但這些政策的實際效果有限；內蒙古、山西、新疆等資源型地區傳統優勢產業大面積衰退，接續產業沒有發展起來，經濟社會發展陷入困境，在綠色低碳發展的背景下，這些地區擺脫傳統發展路徑進而實現“換軌”發展的難度加大。

(二）人口有序流動的體制機制障礙亟待解決

根據第七次全國人口普查數據，2010—2020年北京、浙江、福建、廣東、海南、重慶、貴州、寧夏、西藏、新疆等地人口增長超過10%。其中，2020年廣東、浙江、福建和江蘇人口占全國的比重比2010年分別提高了1.14個百分點、0.51個百分點、0.19個百分點、0.13個百分點。相比之下，山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、甘肅等地都出現人口凈流出的現象，人口向經濟優勢地區集中日趨明顯。與此同時，區域間基本公共服務均等化難度大，給人口自由流動帶來很大的阻礙。雖然中央有關部門已制定了基本公共服務標準體系，但實際上，各地區在教育、醫療、養老、社會保險等方面還存在較大差距。此外，由于地區之間屬地管理和行政分割，基本公共服務一體化遇到諸多體制障礙，很難實現“跨省通辦”或“漫游享受”。

(三）地區間產業結構趨同化的現象非常突出

一些地方政府在項目投資上存在全局性資源浪費、生產能力過剩，低效益、低水平地重復引進、生產、建設，從而導致地區產業結構趨同現象不斷加劇。一方面在主要產業、基礎設施等領域存在嚴重的同構現象。另一方面在招商引資上競相出臺優惠政策，導致區域間過度或惡性競爭。這不僅抑制了地區經濟比較優勢的發揮，損害了地區分工效益和規模經濟效益，而且影響國民經濟整體效益的提高。從各省“十四五”規劃看，有28個省份提出要實現農業現代化，超過20個省將食品制造加工業、醫藥制造業、生物產業、汽車制造業、航空航天產業、人工智能、新能源等列為優勢產業或優先發展產業，20個以上省份將物流業、新一代信息技術、金融業、健康產業、旅游業等列入“十四五”規劃。地區間產業趨同的現象突出，為爭奪相對稀缺的市場和資源而盲目布局和投資，以致重復建設、重復引進的現象相當普遍。

(四）城市之間和城鄉之間發展不平衡

我國行政區經濟現象明顯，跨區域協調成本較高，區域要素自由流動受到嚴重限制。以中西部為例，絕大多數中西部省份都存在省會城市“一市獨大”的現象，“強省會”戰略更是加劇了省域發展的不平衡。2021年武漢、鄭州、成都、西安的地區生產總值占全省的比重分別達到了35.4%、21.56%、36.92%和35.91%，長沙、昆明、貴陽的地區生產總值占全省的比重也分別達到28.85%、26.57%、23.98%。此外，城鄉發展不平衡，城鎮化質量不夠高問題突出，正如黨的二十大報告指出“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。有些地方只是通過行政區劃調整、征地拆遷、村改居等方式讓農民實現了戶籍“農改非”，但并未改變農民生產生活方式，也沒有讓農民享受城鎮基本公共服務。有些城市治理水平偏低，城市管理粗放，公共安全事件多發，城市規劃科學性和前瞻性明顯不足。有些省份推動城鄉融合發展力度偏弱，過度支持省會及重點城市發展，而忽視了其他城市發展需求，特別是對人口收縮型城市發展重視不夠。

四、新征程推進我國區域協調發展的有關建議

黨的二十大明確部署“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”，要求增強國內大循環內生動力和可靠性，推動實現區域經濟的高質量發展，為新征程推進我國區域協調發展提供了根本遵循和行動指南。

(一）充分發揮經濟發達地區的引領帶動作用

一是以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展。調整區域經濟結構和空間結構，推動河北雄安新區和北京城市副中心建設，探索超大城市、特大城市等人口經濟密集地區有序疏解功能、有效治理“大城市病”的優化開發模式。以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展，帶動環渤海地區協同發展。

二是以長三角城市群一體化發展帶動長江經濟帶發展。充分發揮長三角中心節點的示范引領作用，以長江經濟帶節點城市為著力“點”，優化空間布局，提升發展質量，打造長江經濟帶協同高質量發展重要支撐。不斷強化長三角交通網絡基礎設施的輻射引領作用，推動長江經濟帶各節點城市之間“線”的連通與共享，加快建設長江經濟帶協同一體化發展綜合立體網絡。加強長三角一體化體制機制創新引領作用，全面深化各項改革，突破長江經濟帶協同發展“面”的制約瓶頸，為長江經濟帶協同共享發展提供機制保障。

三是以粵港澳大灣區建設推動泛珠三角地區高質量發展。增創體制機制新優勢，引入港澳的體制資源和社會管理模式，更加有效地促進粵港澳三地合作共贏。提升營商環境新優勢，率先打造與國際規則相銜接的優良營商環境，提升對高標準國際規則、標準的適應力，進一步拓展國際市場。增強創新驅動新優勢，加快培育先導性和支柱性產業，增強產業配套和協調發展能力，攻關一批關鍵核心技術。發揮服務貿易合作優勢，利用港澳優勢發展服務貿易，制定港澳服務業投資泛珠三角的促進政策，推動泛珠三角的服務貿易加快發展。

(二）強化農產品主產區、重點生態功能區、邊境地區等的主體功能

一是守住糧食安全底線。以提升糧食產能為首要目標，以永久基本農田、糧食生產功能區、重要農產品生產保護區為重點，加大財政資金、政府專項債、土地出讓收入投入力度，支持供銷社參與高標準農田建設，提高建設標準和質量。加強種業創新攻關，支持種業企業與科研單位、高等院校等加強合作，圍繞優勢種源開展關鍵核心技術攻關。

二是有效保護重點生態功能區。要堅持生態優先、綠色發展，妥善處理好經濟發展和生態環保的關系，嚴守生態紅線，對生態功能區域實行更加有效的保護。要切實體現新發展理念，生態功能重要的地區要以保護生態、涵養水源、創造更多生態產品作為發展的重點，推進實施一批重大生態保護修復和建設工程。在區域生態治理中要堅持系統觀、全局觀，實施綜合治理、系統治理、源頭治理，不同區域要加強環境保護、生態治理的協同配合，形成治理合力。

三是增強邊疆地區發展能力。聚焦強邊固防、興邊富民，從解決群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，強化邊境群眾愛邊守邊固邊意識，不斷壯大守土固邊力量。要加大招商引資力度，以承接產業轉移示范區、跨省合作園區等為平臺，把項目資金更多向邊境一線傾斜，把公共服務向邊境地區延伸。

(三）一體化市場推進各類要素合理流動和高效集聚

黨的二十大報告強調“堅持社會主義市場經濟改革方向”，“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系”。全國統一大市場為構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐，是推進城鄉融合和區域協調發展、推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長的內在需要。

一是促進城鄉區域間要素自由流動。實施全國統一的市場準入負面清單制度，消除歧視性、隱蔽性的區域市場準入限制。深入實施公平競爭審查制度，消除區域市場壁壘，打破行政性壟斷，清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，進一步優化營商環境，激發市場活力。全面放寬城市落戶條件，完善配套政策，打破阻礙勞動力在城鄉、區域間流動的不合理壁壘，促進人力資源優化配置。黨的二十大報告提出全面推進鄉村振興，強調“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。土地是鄉村振興的關鍵生產要素，必須加快深化農村土地制度改革，推動建立城鄉統一的建設用地市場，進一步完善承包地所有權、承包權、經營權三權分置制度，探索宅基地所有權、資格權、使用權三權分置改革。引導科技資源按照市場需求優化空間配置，促進創新要素充分流動。

二是推動區域市場一體化建設。按照建設統一、開放、競爭、有序的市場體系要求，推動京津冀、粵港澳等區域市場建設，加快探索建立規劃制度統一、發展模式共推、治理方式一致、區域市場聯動的區域市場一體化發展新機制，促進形成全國統一大市場。進一步完善長三角區域合作工作機制，深化三省一市在規劃銜接、跨省際重大基礎設施建設、環保聯防聯控、產業結構布局調整、改革創新等方面合作。

三是完善區域交易平臺和制度。建立健全用水權、排污權、碳排放權、用能權初始分配與交易制度，培育發展各類產權交易平臺。進一步完善自然資源資產有償使用制度，構建統一的自然資源資產交易平臺。選擇條件較好地區建設區域性排污權、碳排放權等交易市場，推進水權、電力市場化交易，進一步完善交易機制。建立健全用能預算管理制度。促進資本跨區域有序自由流動，完善區域性股權市場。

(四）保障民生底線促進基本公共服務均等化

黨的二十大報告明確提出，必須堅持在發展中保障和改善民生，鼓勵共同奮斗創造美好生活，不斷實現人民對美好生活的向往。學習貫徹黨的二十大精神，要堅持將實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為發展的出發點和落腳點，切實兜住兜牢民生保障底線。

一是提升基本公共服務保障能力。深入推進財政事權和支出責任劃分改革，逐步建立起權責清晰、財力協調、標準合理、保障有力的基本公共服務制度體系和保障機制。規范中央與地方共同財政事權事項的支出責任分擔方式，調整完善轉移支付體系，基本公共服務投入向貧困地區、薄弱環節、重點人群傾斜，增強市縣財政特別是縣級財政基本公共服務保障能力。強化省級政府統籌職能，加大對省域范圍內基本公共服務薄弱地區扶持力度，通過完善省以下財政事權和支出責任劃分、規范轉移支付等措施，逐步縮小縣域間、市地間基本公共服務差距。

二是提高基本公共服務統籌層次。完善企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，盡快實現養老保險全國統籌。完善基本醫療保險制度，不斷提高基本醫療保險統籌層級。鞏固完善義務教育管理體制，增加中央財政對義務教育轉移支付規模，強化省、市統籌作用，加大對“三區三州”等深度貧困地區和集中連片特困地區支持力度。

三是推動城鄉區域間基本公共服務銜接。加快建立醫療衛生、勞動就業等基本公共服務跨城鄉跨區域流轉銜接制度，研究制定跨省轉移接續具體辦法和配套措施，強化跨區域基本公共服務統籌合作。鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區積極探索基本公共服務跨區域流轉銜接具體做法，加快形成可復制可推廣的經驗。