2021年5月14日，習近平總書記在河南省南陽市主持召開推進南水北調后續工程高質量發展座談會時強調，要堅持遵循規律，研判把握水資源長遠供求趨勢、區域分布和結構特征，科學確定工程規模和總體布局。這既是對南水北調后續工程規劃設計的要求，也是我們開展水利規劃和水利投資項目前期工作必須遵循的基本原則。需水預測是水資源規劃、水利工程建設的基礎。進入新發展階段，全國水資源需求趨勢發生深刻變化，迫切需要貫徹落實習近平總書記的治水新思路，梳理新情況，把準新形勢，遵循客觀規律，以系統觀念開展需水預測研究，為科學治水奠定扎實的基礎。

一、黨的十八大以來全國實際用水態勢已發生明顯變化

本世紀以來全國的用水態勢發生了很大的變化，由黨的十八大以前總體增長的態勢轉變為增速降低甚至負增長的態勢：一是用水總量上，自2013年全國用水量達到6183億m3后總體呈降低趨勢，2013年-2019年基本降至6100億m3以下，2020年至今已不足6000億m3。以5年區間進行比對，全國用水總量由增轉降，近10年回落至負增長。二是用水結構上，黨的十八大以來，農業和工業用水量總體降低，工業用水降幅較大；生活和人工生態環境補水量總體增加，人工生態環境補水量增加顯著。用水量和用水結構變化情況詳見圖1和圖2。

數據來源：全國水資源公報。

圖1 近25年全國每5年用水量變化示意圖（單位：億m3）

數據來源：全國水資源公報。

圖2 近25年全國每5年用水結構變化示意圖

用水總量包括生產生活用水量（生活、工業和農業用水量）和人工生態環境補水量，在水資源公報統計中，人工生態環境補水量從無到有，且占總用水量的比重越來越大，增長明顯。如扣除人工生態環境補水因素，則過去25年全國生產生活總用水量僅2012年和2013年略超6000億m3，其余年份均未超過6000億m3，達峰后回落態勢更加明顯，詳見圖3。

數據來源：全國水資源公報。

圖3 近25年全國每5年經濟社會總用水變化示意圖（單位：億m3）

表1 近25年全國5年區間平均用水情況對比

數據來源：根據全國水資源公報數據做相關計算。

二、以往重大規劃及水利工程規劃設計的需水預測結果均明顯偏大

水資源需求預測的方法很多，主要包括指數預測法、定額預測法、趨勢預測法、數字模型法等。在以往我國水利工程規劃設計中，最常用的是定額法，有時也輔以趨勢法進行驗證，但預測成果普遍與實際偏差較大。從上世紀90年代以來編制的治水頂層規劃看，預測2000年全國需水量為6000億m3左右，而2000年-2005年全國實際用水量約5510億m3；預測2010年全國需水量為6300億~6988億m3，而時至今日全國實際用水量也未超6200億m3；預測2030年全國需水量為7000億~8000億m3、2050年為8500億m3，按照近年來用水總體下降的趨勢判斷，預測偏離可能更大。從重大引調水工程規劃來看，也存在同樣的問題。如，《南水北調工程總體規劃》預測2010年、2030年黃淮海地區總需水量分別為1636億和1820億m3，而2010年、2020年黃淮海地區實際用水量約1400億m3。需水預測是治水基礎，成果偏差大將可能導致頂層規劃失去對需水管理的指導作用，甚至帶來過度超前謀劃等負面影響。

出現預測成果偏大的原因，主要是對人口、經濟等指標預測偏差，對經濟發展與用水之間的規律把握不準，對新技術、新工藝、水環境治理和生態保護促進節約用水的作用預期過低等因素綜合導致的。進一步分析實際用水情況，黨的十八大以來全國用水增長主要驅動來自生活和人工生態環境補水，工業用水與經濟增量已脫鉤，農業用水與實灌面積、種植結構、降雨分布、節水水平等密切相關，在多個因素共同作用下，實際用水量波動下降。

表2   典型治水頂層設計需水預測成果

三、全國生產生活用水量已達峰

（一）新情況與新形勢

生產生活用水與經濟、人口等要素，用水機制、習慣等規律，集約發展、節約用水等要求，水資源調度、用水管理等水平關系密切。當前我國已進入高質量發展階段，影響需水預測的邊界條件更為復雜，并且面臨著諸多新情況和新形勢：

1.相關趨勢發生變化

一是關于人口發展，全國人口進入低出生率、低死亡率、低（或負）自然增長率的階段。2022年全國人口出現負增長，新冠疫情的沖擊有可能對人口產生一些負面影響，但結合多年來人口發展形勢，以及有關人口預測成果，全國總人口可能呈快速達峰或在未來幾年達峰后持續降低的趨勢。此外，全國人口老齡化加劇也將對需求側產生深刻影響。

數據來源：國家統計局。

圖4 1949-2022年全國年末總人口與人口自然增長率變化

二是關于工業發展。從生態文明建設、“雙碳”戰略等要求，以及人力條件、人口發展可能引發的供需側變化看，推動工業集約、綠色發展，探索智能化、綠色化、融合化發展路徑，提高發展能級，不斷提升技術裝備水平和增強資源綜合利用能力已成為發展趨勢。

三是關于農業發展，對于農業需水，最重要的是把握好種植面積和結構。目前我國基本實現了口糧安全，飼料糧存在一定缺口，受農村人力資源、人口老齡化加速、保障政策和土地資源等多因素影響，農業生產的需求側和供給側都將面臨深刻改變，未來農業種植部署存在很大不確定性，但推動農業生產實現現代化、規模化、產業化、集約節約化已成大勢所趨。

2.發展與用水之間關系發生變化

從世界各國淡水取用量和人口、經濟發展關系看，通過分析180余個國家淡水取用情況，與2000年比，2020年40多個國家淡水取用量總體呈降低態勢，70余個國家總體呈增長態勢（按照增幅超過10%統計），其余國家較為平穩。而2015年以來，包括我國在內約130個國家用水態勢平穩或穩中有降。

數據來源：世界銀行指標。GDP為2015年不變價美元。

圖5 部分國家多年淡水取用量與人口經濟發展關系參考圖

從供水水源角度，水源包括地表水、地下水和非常規水（包括再生水、海水淡化等），通常把地表水、地下水統稱為新鮮水。2013年以來，全國新鮮水使用量降低明顯，非常規水使用量顯著增加，見圖6。影響用水變化的因素很多，內在關系復雜，但總體上，當前全國用水總量與經濟社會發展速度的關系已不再呈正相關的變化趨勢。

數據來源：歷年全國水資源公報。

圖6 2000-2022年全國用水總量中新鮮水和非常規水變化（單位：億m3）

（二）全國生產生活用水總量已達峰

從近年來全國用水態勢來看，結合人口和經濟發展形勢，以及生態文明建設要求等綜合判斷，在不大規模開墾耕地的情景下，全國生產生活用水量已達峰，未來新鮮水需求量基本穩定。

1.生活剛性用水總體不會大幅增加

人口指標上，雖然區域間人口流動變化，但從全國范圍看，人口數量很難大量增加。同時，受新生與老齡化人口分布以及人口流動等因素影響，部分地區已出現城鎮化率與城鎮人口數量脫鉤現象。比如，黑龍江省2010年全省常住人口達到3833萬人，此后連續降低至2022年的3099萬人，自2014年開始全省城市人口數量也出現了整體持續減少的現象，城鎮化率卻由2014年的59.2%增加至2021年的65.7%。

從用水定額上看，我國幅員遼闊，因氣候、自然條件等不同，人們的生活、飲食等習慣和地區文化等不同，社會發展水平不同，實際的用水習慣也不同，單一定額難以客觀反映需水趨勢。以甘肅省的用水為例，2022年人均生活用水量114升/天、人均城鄉居民生活用水量93L/d，單從該用水指標看，確實在全國范圍內處于較低水平。但從近年用水量變化情況分析，全省2018~2022年生活和工業用水總量由18.4億m3降至16.6億m3，而農業和人工生態環境補水量由93.9億m3增至96.2億m3。在生活和工業用水總量不足農業和人工生態環境補水總量的20%的情況下，前者降低而后者增加，說明生活和工業用水總量的減少不是由于缺水所致。

從國際生活用水趨勢上看，統計56個高收入國家和48個中高收入國家的生活淡水取用情況，大多數國家生活淡水取用占比呈穩定或降低的態勢，見圖7和圖8；基于淡水取用量的人均生活用水量多數呈減少的態勢，見圖9和圖10。選取包括我國在內的幾個典型國家，其生活用水與人口關系變化情況見圖11。

數據來源：世界銀行指標。本圖數據統計上，中國生活用水量含人工生態補水量。

圖7 2010、2015和2020年中等高收入國家生活占抽取淡水資源百分比（%）

數據來源：世界銀行指標。

圖8 2010、2015和2020年高收入國家生活占抽取淡水資源百分比（%）

數據來源：世界銀行指標。本圖數據統計上，中國生活用水量含人工生態補水量。

圖9 2015和2020年中等高收入國家人均生活用水量對比圖（基數為淡水取用量，L/d）

數據來源：世界銀行指標。

圖10 2015和2020年高收入國家人均生活用水量對比圖（基數為淡水取用量，L/d）

數據來源：世界銀行指標。本圖數據統計上，中國生活用水量含人工生態補水量。

圖11 典型國家多年來生活用水與人口關系變化

綜合來看，在節水優先戰略背景下，隨著全社會節水意識的不斷增加，再疊加人口達峰等因素，全國生活用水剛性需求總體不會大幅增加。

2.工業用水總體不會增加

“十三五”期間，全國工業增加值由23.5萬億元增加到31.3萬億元，連續11年成為世界最大的制造業國家；我國制造業對世界制造業貢獻的比重接近30%。高技術制造業增加值平均增速達10.4%，高于規模以上工業增加值平均增速4.9個百分點，在規模以上工業增加值中的占比由“十三五”初期的11.8%提高到15.1%[2]。未來按照“雙碳”戰略、能耗控制等要求，在“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念指引下，我國仍將不斷加大對科技創新的支持力度，大力推動產業結構優化升級和新技術與新工藝的研發及應用，加之工業節水約束還會進一步增強，高質量發展驅動使工業對水資源的利用需求總體不會出現增加的情況。

3.現有耕地規模下的農業用水總體不會增加

農業用水量占全國總用水量的比重在60%以上，從實際用水量來看，自2013年開始全國農業用水總體呈持續降低的態勢，相應的糧食產量基本呈持續增產態勢。新中國成立以來全國開展了大規模的農田水利建設，多年來因水旱致災面積顯著降低，即使在2019年淮河流域部分地區發生較重旱情、2022年長江流域嚴重干旱的情況下，糧食產量依然保持增產，實現了基本連續20年的糧食增產（2018年較2017年減產不足0.6％，2016年較2015年減產基本可忽略不計）。此外，全國2022年農田灌溉水有效利用系數為0.572，低于0.7~0.8國際先進水平[3]。在此背景下，在進一步補齊配套建設滯后等短板的基礎上，進一步優化種植結構，現有耕地下農業對水資源的利用總體不會出現增加的情況。

4.新鮮水使用量總體不會增加

節約用水不僅是保護水資源、促進水資源合理利用、解決或緩解缺水形勢的有效途徑，更是減輕和防治水污染、實現水資源可持續利用的重要舉措。未來在進一步強化用水總量和強度控制、嚴格用水管理等政策導向下，城鎮節水降損、工業節水減排、農業節水增效能力建設還要進一步加強，用水效率還將進一步提升，非常規水利用也會保持增加，新鮮水使用量總體不會增加。

5.強化市場調節作用下節水還有空間

一直以來，我國水價普遍偏低，目前農業灌溉用水大多仍按畝收費甚至不收費，折合單方水水價很多都在幾分錢的數量級上；城市供水水價也偏低且調價機制尚未全面建立。2015年、2022年全國31個城市自來水單價和污水處理費定價情況見表3。

表3 2015年、2022年31個城市自來水單價和污水處理費統計對比表[4]    單位：元/m3

數據來源：中國水網-水價https://www.h2o-china.com/price/。

有研究提出，紐約、倫敦、東京、巴黎和新加坡家庭水費支出占城市家庭收入的比例介于0.58%~1.10%，平均為0.76%，國內典型城鎮介于0.24%~0.42%，國內明顯低于國際。IWA Statistics and Economics組織編寫了International Statistics for Water Services 2018并于去年10月的國際水協世界水大會上正式發布，總結了2017年39個國家198個城市水費情況，見圖12。按水費從小到大進行排序，北京排在第33位（廣州、深圳、上海、天津排位更靠前）。選擇紐約、倫敦、東京、巴黎等國際典型城市與我國典型城市進一步比對，從水費組成看，我國水價和排污費均明顯偏低，見圖13。因此，從資源保護、環境治理、高質量發展要求等方面看，我國水價調整勢在必行。農業是用水大戶，加快推進農業水價綜合改革也是節水潛力所在。未來進一步落實兩手發力，在價格杠桿調節供求后，提高用水效率、進一步節水還有空間。

數據來源：International Statistics for Water Services 2018。

圖12 2017年世界198個城市人均水費支出情況（單位：美元/200m3）

數據來源：International Statistics for Water Services 2018。

圖13 2017年典型城市人均水費情況示意（單位：美元/200m3）

四、科學研判水資源供求趨勢，高質量做好水工程規劃

雖然從全國層面分析生產生活用水總量已達峰，但我國地域廣闊，發展不平衡，水資源稟賦以及水需求情況各異，并不意味著已經不缺水，或者不需要建設供水和調水工程了。全球變暖背景下特殊干旱與連續干旱時有發生，城市化和設施農業發展等要求提高供水保證率，生態文明建設及人民生活水平提高等更加重視河湖生態，國家戰略實施對部分地區產業布局和城市發展帶來新要求等等，均對水資源支撐保障提出了更高的要求，需要因地制宜，在全面加強節水、強化水資源剛性約束的前提下，科學研判水資源供求趨勢，精準精確做好預測，高質量做好水工程規劃。

（一）做足規律研究

用水規律是需水預測的關鍵環節，是研判未來需求趨勢的基礎依據。目前，在分析用水規律時，主要資料依據來自公報、統計年鑒等，也可能因為口徑或是人為修正等原因，導致數據不能完全反映實際情況，但總體趨勢是明確的。在與其他國家進行對比分析時也是一樣，要重視趨勢性分析，不能簡單地按照發展水平進行對比，例如，單純的通過設定人均GDP等某一水準進行需水研判類比研究，在不同時期、不同產業結構、不同資源稟賦、不同文化習慣、不同政策約束，尤其是技術、工藝等快速進步的背景下，可能會出現較大的偏差。因此，應在官方數據統計、國內外用水趨勢分析的基礎上，抓緊開展對已建水利工程運用效果（效益）的評估，進一步研究實際供用水情況，為準確把握規律，科學開展需水預測提供依據。

（二）做好需求預測

隨著未來產業等戰略性部署及涉水行業、生態環境等對水資源調度和利用新需求，如，耕地發展與轉移等對部分地區農業灌溉水的需求增加；再如，保證通航及河道內水生態將對水位流量過程提出更高要求，影響已建水工程供水量，部分區域將面臨缺水問題。因此，要強化系統理念，做好頂層設計。立足河道外、河道內、上下游、左右岸，從全國-流域-區域-研究地區等層面，集合人口、工業、農業、服務業、交通、城市規劃、國土、生態等多專業開展廣泛研究，做好水資源需求研判，為科學治水提供堅實的基礎支撐。

（三）做實供給分析

上世紀90年代以前設計建設的水源工程，在經濟快速發展、人口增長、城鎮快速擴張，以及水源工程體系保障程度偏低等背景下，部分工程需水預測成果雖然也偏大，但通過調整供水范圍、供水對象等方式，多數工程實現了其供水效益。隨著我國水利基礎設施工程體系不斷完善，供水保障范圍和能力增強，需水預測誤差允許空間越來越小，需轉換思路，探索新方法，更加強調剛性約束，從供水能力端做好合理需求研判。應注重非行政措施對合理需水的調節作用，加強對“剛性”需水的界定和保障，強化用市場經濟對資源配置的調節作用和適度超前的把控，研判合理的需水區間，做實供給分析，科學論證缺水形勢，為高質量推進國家水網工程提供堅實的技術支撐。

（四）做準市場定位

進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，體現在用水需求上，也不再局限于經濟社會范疇?；仡櫄v史，許多水利工程已成為民族文化的象征，或休閑娛樂、旅游、空間優化等品牌或亮點，成為了綠水青山就是金山銀山的有力實踐，其效益遠遠超出原工程設計的需求功能。因此，要在保護水資源可持續利用不動搖的原則下，立足流域系統治理，促進資源綜合利用效率提升，推動城市品質與能級提升，根據河網水系、工程等特性，因地制宜，深入研究實踐WOD等開發模式，增強發展韌性，根據“兩手發力”要求和市場需求轉換水資源需求預測思路。

參考文獻

[1]錢正英,陳家琦,馮杰,等.轉變發展方式-中國水利的戰略選擇[J].求是,2009,8（54）.

[2]央視網.我國連續11年成為世界最大的制造業國家[EB/OL].中國政府網,2021-03-01.

https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/01/content_5589569.htm#.

[3]張寶山.節水灌溉：助力現代農業發展[EB/OL].中國人大網,2016-08-19.

https://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/zgrdzz/2016-08/19/content_1995339.htm.

[4]水價[OL].中國水網.

https://www.h2o-china.com/price/.

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