投資項目財務評價中

政府性資金的處理方法研究

張蓉 張銳 曹玫

摘要：對于部分投資項目而言，政府性資金是其建設期的重要資金來源，是運營期的生存發(fā)展保障，對降低項目運行成本、提高財務盈利水平、提升公共產(chǎn)品規(guī)模、質(zhì)量和效率、激發(fā)社會投資活力等方面有積極作用。鑒于政府性資金在我國投資項目財務評價中的重要性和復雜性，本文以財務評價理論為基礎，既有效銜接相關(guān)會計準則，又兼顧財務評價預測性特點，提出了政府性資金在財務報表中的處理方法，旨在為投資項目財務評價提供規(guī)范性、有效性和實務性參考。

關(guān)鍵詞：投資項目；財務評價；政府性資金 

一、引言

政府性資金是政府通過對國民收入的再分配，干預、調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟和社會活動的一項工具，在引導社會投資、扶持重點產(chǎn)業(yè)、推進結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化社會資源、增強經(jīng)濟活力等方面發(fā)揮著重要作用，是推動經(jīng)濟和社會高質(zhì)量跨越式發(fā)展的積極力量。2019年4月，國務院公布《政府投資條例》（國務院令第712號），2014年至2021年國家發(fā)展改革委先后發(fā)布《中央預算內(nèi)直接投資項目管理辦法》（2014年國家發(fā)展改革委第7號令）、《中央預算內(nèi)投資補助和貼息項目管理辦法》（2016年國家發(fā)展改革委第45號令）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于規(guī)范中央預算內(nèi)投資資金安排方式及項目管理的通知》（發(fā)改投資規(guī)〔2020〕518號）、《中央預算內(nèi)投資資本金注入項目管理辦法》（2021年國家發(fā)展改革委第44號令）等一系列政策文件，進一步加強和改進政府性資金及相關(guān)項目的管理工作?？梢姡ㄟ^政府性資金實現(xiàn)宏觀調(diào)控和促進發(fā)展的目標，是我國現(xiàn)階段社會主義市場經(jīng)濟體制的一個基本特征。

隨著我國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和投融資體制改革等中國特色社會主義市場經(jīng)濟實踐的逐步深化，投資項目的投融資方式、運營模式不斷創(chuàng)新，政府性資金呈現(xiàn)以下特點：

第一，使用范圍廣泛。政府性資金適用于非經(jīng)營性項目和符合國家宏觀調(diào)控要求的經(jīng)營性項目，涉及各行業(yè)、各類型和各主體的投資項目。根據(jù)《政府工作報告》，2015年中央預算內(nèi)投資4576億元，2024年中央預算內(nèi)投資安排7000億元，平均年增長率4.4%。

數(shù)據(jù)來源：2015-2024年《政府工作報告》

圖1 2015-2024年中央預算內(nèi)投資規(guī)模

第二，支持方式多元。政府性資金主要包括政府資本性投入、政府購買服務支付對價和政府補助三種類型，每種類型還細分多種支持方式，同一投資項目可涉及單一或多種政府性資金支持。

第三，資金性質(zhì)復雜。不同類型、不同支持方式、不同使用條件下，政府性資金的內(nèi)涵、特點、使用范圍及其作用均不一樣，在投資項目財務評價中的處理方法和科目列項等也不相同。

政府性資金的上述特點給投資項目財務評價工作帶來了一定難度。雖然可以借鑒會計準則的基本原則，但由于會計與財務評價在目的作用、理論體系、工作依據(jù)、數(shù)據(jù)特征等方面均有所不同，以致財務評價實踐中缺乏對政府性資金的處理細則，出現(xiàn)了“理解認識不同” “分類界定不同”“處理方法不同”等一系列問題，影響了投資項目決策的準確度和可靠度。本文從實踐出發(fā)，在系統(tǒng)梳理政府性資金的分類、內(nèi)涵、特點、適用范圍以及對財務評價影響的基礎上，研究提出各類政府性資金在財務評價中的處理方法，以期能進一步提高投資項目決策的科學性和可靠性，充分發(fā)揮各類政府性資金的作用。

二、政府性資金的概述

（一） 政府性資金的概念

廣義的政府性資金是指政府運用公權(quán)力征集、管理、使用的所有資金[1]。本文中的政府性資金是指以投資項目為載體，政府根據(jù)項目性質(zhì)、建設主體、運營模式等，采用不同投入方式在項目全生命周期內(nèi)給予的資金支持，以發(fā)揮政府性資金在實現(xiàn)宏觀調(diào)控、促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的作用。非貨幣性資產(chǎn)投入不在本文中進行討論。

實務工作中，易混淆政府性資金和政府投資資金的概念。根據(jù)《政府投資條例》，政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目，安排方式包括直接投資、資本金注入、投資補助、貸款貼息等。其中，采用直接投資和資本金注入方式的政府投資資金屬于政府資本性投入；貸款貼息屬于政府補助。投資補助在財務評價中的處理方式主要有兩種。一是屬于政府資本性投入，對于我國境內(nèi)設立的國有及國有控股企業(yè)，投資補助增加資本公積或者實收資本。二是屬于與資產(chǎn)相關(guān)的政府補助，對于我國境內(nèi)設立的企業(yè)，投資補助沖減資產(chǎn)賬面價值或確認為遞延收益。本文綜合考慮適用范圍等因素，投資補助作為政府補助處理。

（二）政府性資金的分類和特點

按照政府宏觀調(diào)控需要以及投資項目的項目性質(zhì)、運營模式和盈利能力，政府性資金主要包括政府資本性投入、政府購買服務支付對價和政府補助等類型。

1.政府資本性投入

政府資本性投入是政府以投資者身份投入的資本，屬于所有者權(quán)益，其中政府履行出資人職責、享有出資人權(quán)益，具備有償性和享有投資者權(quán)益回報的特點，包括政府直接投資、資本金注入兩種政府投資方式。

直接投資，是指政府安排政府投資資金投入非經(jīng)營性項目，并由政府有關(guān)機構(gòu)或其指定、委托的機關(guān)、團體、事業(yè)單位等作為項目法人單位組織建設實施的方式。

資本金注入，是指政府安排政府投資資金作為經(jīng)營性項目的資本金，指定政府出資人代表行使所有者權(quán)益，項目建成后政府投資形成相應國有產(chǎn)權(quán)的方式。

2.政府購買服務支付對價

政府購買服務是指各級國家機關(guān)將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據(jù)服務數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為。政府購買服務所支付的費用即是服務（或產(chǎn)品）的對價或構(gòu)成對價的組成部分，屬于收入，具備有償性特點。

3.政府補助

政府補助是政府無償給予特定企業(yè)的經(jīng)濟補助，是政府履行經(jīng)濟職能和社會職能的體現(xiàn)，主要包括財政撥款、稅收返還、投資補助和貸款貼息四種方式，具有無償性和附有條件等特點。

（1）無償性。政府補助由政府無償撥付，不需償還，也不需向政府交付服務（或產(chǎn)品）等對價；同時政府也不享有所有者權(quán)益。

（2）附有條件。政府補助通常附有一定條件，對其使用對象、使用范圍、用途和使用時間等進行規(guī)定。按條件使用政府補助并不等同于支付對價，與無償性之間也無矛盾。

政府性資金的分類以及相應特點對比分析，詳見表1。

表1 政府性資金類型對比分析表

注：作者據(jù)相關(guān)資料整理。

三、政府性資金在財務報表中的處理方法

投資項目財務評價主要采用投入、產(chǎn)出的估算和預測結(jié)果進行分析，不確定因素較多，尤其是政府性資金在尚未取得政府撥款的相關(guān)文件時，難以根據(jù)文件中對撥付資金類型和處理方法的界定進行財務評價。因此，本文詳細闡釋三類主要政府性資金的內(nèi)涵、特點，在此基礎上根據(jù)《建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)（第三版）》（簡稱《方法與參數(shù)》）并結(jié)合現(xiàn)行會計準則研究提出具體財務評價處理方法，同時不考慮政府性資金退回、撥付時間延遲等特殊情況。下述分別對各類政府性資金在財務評價中的處理方法及相關(guān)報表列項調(diào)整作具體分析。

（一）政府資本性投入的處理方法

在投資項目財務評價中政府資本性投入作為所有者權(quán)益處理。其中：

（1）政府直接投資。一般計入資產(chǎn)負債表中的“資本金”，并計入項目總投資使用計劃與資金籌措表中的“項目資本金”。

（2）資本金注入。一般計入資產(chǎn)負債表中的“資本金”，并計入項目總投資使用計劃與資金籌措表中的“項目資本金”；若有超出政府出資額部分，在未取得相應增資擴股的依據(jù)性文件時，該部分計入資產(chǎn)負債表中的“資本公積”，并計入項目總投資使用計劃與資金籌措表中的“其他資金”。

由上述分析可得政府資本性投入在財務報表中的處理方法，具體詳見表2。

表2 政府資本性投入在財務報表中的處理方法

注：其他財務報表受政府資本性投入的影響較小（或與上表部分內(nèi)容類似），可參照上表列項原則進行調(diào)整。作者據(jù)相關(guān)資料整理。

（二）政府購買服務支付對價的處理方法

實務工作中，政府購買服務與政府補助較難區(qū)分，可根據(jù)以下原則判斷：政府購買服務項目中，政府根據(jù)服務機構(gòu)特定時期內(nèi)提供服務的數(shù)量和質(zhì)量支付費用，在管理上更加注重績效和結(jié)果導向；政府補助通常附有一定的條件要求，可由服務機構(gòu)經(jīng)法定程序申請取得，但這些條件要求未必與服務產(chǎn)出數(shù)量直接掛鉤[2]。例如，新能源企業(yè)的風力發(fā)電、垃圾處理、處置廢棄電子產(chǎn)品補貼，新能源汽車價格補貼，該補貼與具有明確商業(yè)實質(zhì)的交易相關(guān)，不是企業(yè)自國家無償取得的現(xiàn)金流入，應作為企業(yè)正常銷售價款的一部分，即在投資項目財務評價中政府購買服務支付對價作為營業(yè)收入處理。

（三）政府補助的處理方法

在投資項目財務評價中，政府補助分為與資產(chǎn)相關(guān)的政府補助和與收益相關(guān)的政府補助。項目前期階段財務評價實務中可將政府對投資項目在建設期的補助資金作為與資產(chǎn)相關(guān)的政府補助處理，在運營期的補助資金作為與收益相關(guān)的政府補助處理。

1.財政撥款、稅收返還

（1）與資產(chǎn)相關(guān)的政府補助。主要包括兩種處理方法：一是確認為收入?！斗椒ㄅc參數(shù)》提出，補貼收入僅包括與收益相關(guān)的政府補助，與資產(chǎn)相關(guān)的政府補助不在此處核算[3]。因此，該類政府補助不宜計入“補貼收入”，可作為遞延收益，采用在相應資產(chǎn)使用壽命期內(nèi)分攤的方法，分期計入利潤及利潤分配表的“其他收入”；同時由于遞延收益屬于暫時未確認的收益，還應將當年尚未確認的遞延收益計入資產(chǎn)負債表中流動負債項下的“其他”。二是沖減資產(chǎn)。在取得時按補助金額沖減資產(chǎn)價值，按照沖減后的價值計提折舊或者攤銷；如果政府補助在相關(guān)資產(chǎn)達到預定可使用狀態(tài)之前取得，則先作為遞延收益，計入資產(chǎn)負債表中流動負債項下的“其他”，在資產(chǎn)轉(zhuǎn)固時將遞延收益沖減資產(chǎn)原值。投資項目財務評價的假設前提之一為資本保全原則，即項目總投資扣除可抵扣進項稅額后全部形成資產(chǎn)。因此，一般項目，尤其是有資產(chǎn)保值增值要求的項目，選擇第一種處理方法。

（2）與收益相關(guān)的政府補助。若用于補償企業(yè)未來時期內(nèi)的相關(guān)成本費用，則作為遞延收益，分期計入利潤及利潤分配表中相應年份的“補貼收入”，并在資產(chǎn)負債表中做相應處理；若用于補償企業(yè)過去時期內(nèi)的相關(guān)成本費用，計入利潤及利潤分配表中當年的“補貼收入”。

（3）綜合性政府補助。對于同時包含與資產(chǎn)相關(guān)部分和與收益相關(guān)部分的政府補助，應當區(qū)分不同部分分別進行處理；難以區(qū)分的，整體歸類為與收益相關(guān)的政府補助。

2.投資補助

投資補助的處理方法同“與資產(chǎn)相關(guān)的政府補助”。

3.貸款貼息

企業(yè)取得的貸款貼息，應當區(qū)分財政將貼息資金撥付給貸款銀行和財政將貼息資金撥付給企業(yè)兩種情況。

（1）財政將貼息資金撥付給貸款銀行。若政府以補償銀行發(fā)放低息貸款為目的，將貼息資金撥付給貸款銀行，再由貸款銀行以政策性優(yōu)惠利率向企業(yè)提供貸款，投資項目財務評價按政策性優(yōu)惠利率計算建設期利息和財務費用，對各報表無影響。

（2）財政將貼息資金撥付給企業(yè)。若政府以降低企業(yè)融資成本為目的，將貼息資金撥付給企業(yè)，撥付時點在建設期內(nèi)的，考慮到分期建成投產(chǎn)項目建設期與運營期部分重疊的特殊性，與資本相關(guān)部分抵減總投資中的建設期利息，與費用相關(guān)部分抵減總成本中的財務費用；撥付時點在運營期內(nèi)的，抵減總成本中的財務費用。

由上述分析可得政府補助在財務報表中的處理方法，具體詳見表3。

表3 政府補助在財務報表中的處理方法

注：其他財務報表受政府補助的影響較?。ɑ蚺c上表部分內(nèi)容類似），可參照上表列項原則進行調(diào)整。作者據(jù)相關(guān)資料整理。

四、結(jié)論

本文首先詳細的闡述了政府性資金的概念、分類、特點，可以較為清晰地界定政府資本性投入、政府購買服務支付對價和政府補助三類主要政府性資金的內(nèi)涵、特點和范圍；其次結(jié)合資金用途、撥付主體和撥付時間等進一步細分各類政府性資金的主要表現(xiàn)形式，并相應提出各表現(xiàn)形式在財務評價中的處理方法和對主要財務報表的影響以及科目列項調(diào)整路徑等，對投資項目財務評價有一定實務指導意義。但本文未涵蓋所有政府性資金的類型，如政府專項債等；也未對政府性資金的增值稅、所得稅等稅務處理進行深入研究，還需要在實踐中進一步總結(jié)、提煉，不斷優(yōu)化完善投資項目財務評價的方法論體系。

參考文獻

[1]肖琳.國家治理理論下對全部政府性資金審計的探索[J].審計與理財.2013(1):23-25.

[2]財政部綜合司.政府購買服務知識問答[J].中國財政,2019(05):41-43.

[3]國家發(fā)展改革委,建設部.建設項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)(第三版)[M].北京:中國計劃出版社,2006.

注：原文載自《中國集體經(jīng)濟》2023年第8期，本次發(fā)表有較大改動。