2017年2月，國家發展改革委、民航局聯合印發經國務院批準的《全國民用運輸機場布局規劃》，明確2025年我國將形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區3大世界級機場群，打造北京、上海、廣州、成都、昆明、深圳、重慶、西安、烏魯木齊、哈爾濱10個國際樞紐，鞏固和培育天津、大連、杭州、武漢、貴陽、蘭州等29個區域樞紐。根據規劃，我國共有42個樞紐機場。為落實規劃要求，民航局會同有關地方進一步強化航空樞紐規劃和建設，加強國際航空樞紐戰略規劃的編制工作，完善區域樞紐機場總體規劃，加快樞紐機場建設，為構建國家綜合機場體系奠定基礎。本文總結“十三五”以來我國樞紐機場建設項目前期咨詢評估過程中發現的特點及其問題，提出推動樞紐機場高質量發展的建議，為樞紐機場的規劃和建設提供參考依據。

一、我國樞紐機場作用日益凸顯

1.千萬級機場貢獻越來越大

截至2019年底，我國境內頒證民用航空機場238個，年旅客吞吐量超過1000萬人次的達到39個（其中37個為樞紐機場），較2015年凈增13個；完成旅客吞吐量11.26億人次，占全部境內機場旅客吞吐量的83.3%，較2015年增加5.5個百分點。

表1 2019年全國境內機場旅客吞吐量分布

數據來源：民航局《2019年民航機場生產統計公報》

*表示含北京南苑機場（2019年9月25日停航）

數據來源：作者整理

圖1 2015-2019年千萬級機場數量及旅客吞吐量總量

2.國際競爭力不斷提升

北京、上海、廣州機場的國際樞紐地位明顯提高。2019年，北京首都國際機場旅客吞吐量繼2018年后再次突破1億人次，居世界第二，上海浦東機場和廣州白云機場旅客吞吐量均超過7000萬人次，分別居世界第八和第十一；上海浦東機場貨郵吞吐量居世界第三。

北京首都國際機場

3.綜合交通功能逐步完善

初步統計，目前我國已有25個樞紐機場實現了與軌道交通（含鐵路、城市軌道交通）的銜接，開通了36條旅客軌道交通。上海虹橋、北京大興、武漢天河、鄭州新鄭、成都雙流等機場成為重要的綜合交通樞紐，在建的成都新機場、青島新機場也同步引入高速鐵路、城市軌道交通，以樞紐機場為中心的綜合交通樞紐加快建設。

上海虹橋機場2號站——連接上海長途汽車、軌道地鐵線處

4.臨空經濟日趨成熟

截止2019年底，北京大興機場、鄭州、青島膠東、重慶、廣州、上海虹橋、成都、長沙、貴陽、杭州、寧波、西安、首都機場、南京等14個臨空經濟示范區獲得國家批復建設，進一步聚集航空物流、快件快遞、跨境電商、科技創新、商務會展、綜合保障等產業，打造高端臨空產業集群，發揮動力引擎作用，日益成為推動區域經濟轉型升級的重要力量。

表2 國內主要機場臨空經濟示范區概況

數據來源：作者整理

鄭州航空港經濟綜合實驗區

二、當前我國樞紐機場建設呈現的特點及其問題

總體上看，我國樞紐機場建設取得了一定成效。結合“十三五”以來樞紐機場建設項目前期咨詢評估工作，樞紐機場建設也呈現以下幾個特點：

1.樞紐機場規劃目標較大提升

為適應發展需求，加強機場周邊地區的規劃控制，樞紐機場陸續編制完成了新版機場總體規劃并取得批復，規劃目標比現狀指標均有較大提升，近期（2030年）旅客吞吐量是現狀指標約2~3倍，遠期（終端）旅客吞吐量是現狀指標約2.5~6.5倍。

樞紐機場“成倍數”規劃目標的實現，將對機場未來空管指揮、地面組織、人員保障、設施配套、運營管理等方面提出新的更高要求。

表3 部分樞紐機場總體規劃旅客吞吐量規劃目標一覽表（單位：萬人次）

數據來源：作者整理

2.樞紐機場建設工程規模和投資較大

“十三五”以來，為適應航空業務量增長需要，提升機場綜合保障能力和服務水平，依據機場總體規劃，樞紐機場紛紛啟動新一輪建設工程，工程建設規模和投資普遍較大，如成都新機場新建3條跑道、60萬平方米的航站樓，機場工程投資（下同）約512億元；烏魯木齊機場擴建2條跑道、50萬平方米航站樓，投資約394億元；呼和浩特新機場新建2條跑道、26萬平方米的航站樓，投資約211億元；西安機場擴建3條跑道、70萬平方米航站樓，投資約449億元；蘭州機場擴建2條跑道、40萬平方米航站樓，投資約318億元等。與“十二五”類似擴建工程（增建跑道和航站樓）相比，擴建跑道數量多，航站樓規模大，工程投資高出較多（“十二五”平均投資約190億元）。樞紐機場建設工程涉及多跑道運行，空域使用矛盾突出，軍民航協調難度大。工程建設資金來源主要是國家補助資金、地方政府財政資金、機場公司自有資金以及銀行貸款，由于國家補助資金有限，大部分的建設資金主要依靠地方財政和企業自籌，這對于經濟下行壓力較為突出、基礎設施建設面臨資金瓶頸的西部、東北地區來說，將可能新增地方政府債務風險，也會增加機場運營壓力。

3.樞紐機場“大綜合”現象較為突出

為進一步提升機場集疏運效率，推進民航業與區域經濟相互融合促進，國家鼓勵推動樞紐機場與其他交通方式的高效銜接，構建以樞紐機場為核心的綜合交通樞紐，引導臨空經濟示范區建設。目前，樞紐機場紛紛規劃和實施高速鐵路或城際鐵路、城市軌道交通引入工程，打造綜合交通樞紐；在機場周邊進一步集聚各類臨空產業，建設臨空經濟區。隨著多種交通方式接入和各類產業聚集，交通流、人流、物流更加頻繁，樞紐機場儼然成為一個“大綜合體”，資源承載能力進一步加劇，這將增加機場運營管理負擔，若規劃銜接不合理，也會給機場建設發展帶來約束。目前，部分綜合交通樞紐存在跨行業協調難度大、技術標準不統一、建設不同步問題，建設進度滯后；部分臨空經濟區規劃擠占了機場發展用地，均在一定程度上制約了樞紐機場建設發展。

三、推動我國樞紐機場高質量發展建議

1.處理好發展需求與建設能力的關系

要處理好樞紐機場發展需求與建設能力的關系，著力防范化解重大風險，保持樞紐機場健康穩定發展。

一是堅持“統一規劃、分步實施”的原則，在樞紐機場戰略規劃和總體規劃框架下，結合機場運行實際，制定科學、有序的分期建設方案。

二是統籌發展需求、軍民融合、資源承載、資金籌措等因素，加強項目論證，做好空地協調和債務風險評估，嚴格落實項目建設條件，確保項目順利實施。

三是注重項目財務效益和可持續發展，切實落實項目建設資金，積極拓寬融資渠道，提高運營管理水平，為機場建設及后續運營提供保障。

2.規范引導樞紐機場融合發展

一是協調推進綜合交通發展。結合樞紐機場運行實際，深入研究機場集疏運功能和需求，科學規劃集疏運系統，統籌規劃線路進展和地方財力等因素，合理安排項目建設；健全綜合交通協調機制，加強各種交通運輸方式的對接融合，做好綜合交通樞紐統一規劃、設計、建設、運營，充分發揮機場綜合交通樞紐作用。

二是引導有序發展臨空經濟。堅持樞紐機場發展優先，以臨空指向和高端集聚為導向，結合區域產業特色，做精做細臨空產業發展領域，做好臨空產業布局與機場發展相協調，促進臨空經濟示范區差異性發展。

三是及時總結示范工程經驗。推進北京大興機場、成都新機場、青島新機場等綜合客運樞紐示范工程以及鄭州、北京大興機場等臨空經濟示范區建設，及時總結示范工程在規劃、設計、建設和運營等環節中可推廣、可復制的先進經驗，更好地指導樞紐機場建設。

3.完善支持和保障措施

要完善支持和保障措施，適應樞紐機場建設發展需求。

一是按照軍民融合要求，加快推進空域管理體制改革，加強空管設施建設，改進運行手段，提升空管保障能力。

二是加快飛行、機務、空管、運營等專業性人才隊伍建設，加大高端人才培養和引進力度，著力提高樞紐機場規劃、設計、建設、運營全過程保障能力。

三是加強機場總體規劃、臨空經濟區規劃與地方國土空間規劃、綜合交通規劃等的銜接，協調好土地、環保等因素與樞紐機場發展的關系，落實機場建設用地，做好生態環境保護。

注： 原文載于《中國投資》2020年5月號，本次發表作了較大改動。文中圖片來源于網絡。