近10多年來，新型城鎮化快速發展使大城市人口和小汽車數量的急劇攀升，城市交通面臨更加嚴峻而復雜的形勢，且愈演愈烈。城軌交通因其大運量、快速、準時、環保等特點，近10多年來在我國得到了前所未有的快速發展。截至2019年底，我國已有40個城市開通運營城軌線路約6736.2公里，其中18個城市的城軌運營里程超過100公里，在建線路長6902.5公里，城軌交通建設和運營里程均位居世界首位。但隨著規模的快速增加，也暴露出亟需解決的普遍問題，需要由以往注重規模增加的高速發展向注重品質提升的高質量發展轉變，實現由城軌大國到城軌強國的目標。

1 制約城軌交通高質量發展的主要問題

一是城軌交通與城市發展存在錯位。城軌車站應聚集產業和人口并與城市建設良性互動。東京、香港、新加坡等大城市都非常重視城軌對城市土地利用的引導作用，避免城市的無序蔓延。例如東京的筑波快線將沿線3300公頃土地作為一體化開發區域，并在沿線產生城市次中心。東京新宿站匯集10余條軌道交通線路，200余個出入口與周邊建筑相通，日均客流量超過300萬人次。香港70%以上的人口都集聚在城軌服務范圍內，使其不到300公里的軌道線路承擔日均900萬人次的出行。我國內地城市與城軌發展之間大多“兩層皮”，城市建設嚴重滯后城軌建設，城軌建成后“空跑”現象較多，造成建設投資和運營成本的巨大浪費。目前“建軌道就是建城市”的發展理念已形成共識，但城軌車站、住宅、商業設施等銜接換乘不便、換乘環境差等問題普遍存在，大大降低了城軌服務水平和客流吸引力，與廣大群眾的需求相距甚遠。

二是多層次協調發展的一體化城軌系統尚未建立，“最后1公里”出行矛盾突出。已開通運營的城軌線路中地鐵占75.6%，北京、上海已運營城軌線路中地鐵占比高達90%以上，且有相當多的線路延伸至遠郊區及衛星城，無法滿足中心城區到遠郊區的快速通達需求。東京都市圈軌道交通線路總長度為3123公里，地鐵僅356公里，主要集中于市中心大客流區域，其余則由市郊鐵路和輕軌等多層次形式構成。受行政區域和體制機制影響，都市圈軌道和市域鐵路（市郊鐵路）的規劃建設滯后于需求，已建成的系統難以提供公交化的城軌交通服務。由于小運量城軌系統和BRT、常規公交等的微循環接駁服務水平較低，已開通運營的107條大中運量城軌線路有77條達不到預期客流量，嚴重影響了城軌系統的效益發揮，也難以吸引小汽車使用者轉向軌道出行方式。

三是已開通運營城軌網絡效率問題和矛盾突出，影響市民出行體驗。已開通運營特別是網絡化運營的城軌線路還存在高峰期車站限流、車內擁擠、換乘壓力大、換乘不便、國鐵和城軌換乘二次安檢、規劃和建設方案不合理等問題。以北京市為例，已開通運營線路中高峰期限流車站96座（占比26%）、14條線路最大斷面滿載率大于100%（其中10條線路大于120%）、換乘距離超過100米的車站占47%（超過250米的車站占11%）、部分國鐵乘客換乘地鐵時間長達30分鐘。單純增加城軌交通規模既使城市財政難以承受，也使新建線路面臨客流效益風險，亟需反思和解決既有城軌網絡的問題，充分發揮既有城軌網絡效率。

四是城軌交通自主創新和智能化水平有待提升。城軌交通自主技術及其國產品牌的核心競爭力還比較薄弱，牽引系統、制動系統、信號系統、列車控制系統等核心零部件及產品如IGBT、嵌入式芯片、信號、內存、電容等關鍵零部件仍依賴國外進口，還存在受制于人受制于美的“卡脖子”窘境；城軌行業正在大力推廣的BIM系統也存在網絡漏洞和安全風險。“互聯網+城軌交通”正在衍生出嶄新的自動化、智能化的新技術、新業態和新模式，城軌交通信息化建設中存在數據共享不暢、匯總能力較弱等問題，大部分城市信息化、智能化水平處于初級階段，還不能適應智能化發展的大趨勢。

五是城軌交通可持續發展動力不足。城軌交通全壽命周期的資金需求巨大，目前一、二線城市中的政府債務中與城軌有關的債務占有相當大比例，城軌成為增加大城市地方債務的主要來源。資金不足已成為制約城軌可持續發展的最主要因素，即便是北京、深圳等一線城市當前也感到財政資金不足的壓力。在當前既面臨城軌需求量激增，傳統籌資難度增大的雙重壓力以及城軌交通資金需求巨大的情況下，目前主要以PPP模式融資，多種債券、資產證券化等方式缺少成熟的應用，有些城市還采用“城軌+物業”的站場和沿線土地綜合開發模式，但受嚴格PPP規范操作和房地產市場政策環境影響，其實際操作中也舉步維艱，城軌交通的可持續發展面臨嚴峻挑戰，需要探索行之有效的投融資方案和可持續發展模式。

2 提升城軌高質量發展的建議

今后應牢固樹立和踐行以人民為中心的發展思想，牢牢把握發展機遇，推動城軌交通高質量發展。

一是以編制國土空間規劃為契機加強城軌與城市的融合和互動發展。進一步明確城軌交通網絡規劃在各城市正在開展的城市國土空間規劃中的定位、編制要求和報批程序，實現城軌交通規劃與城市空間布局、土地利用規劃、城市綜合交通體系規劃及其他相關規劃等多規合一。對引導城市開發的TOD線路，應加強論證、審慎審批，確保城軌建設和城市建設同步。加強城軌沿線用地規劃調整及車站、車輛基地的站城一體化規劃建設工作，促進城軌與城市融合互動發展。

二是破除體制機制障礙，構建大、中、小運量協同發展的多層次、一體化交通系統。從各城市社會經濟發展和交通出行需求的實際情況出發，因地制宜選擇符合城市發展需要的制式。出臺政策支持市域快線（市郊鐵路）以及中小運量的軌道交通系統等補短板項目的建設；突破鐵路與地方的體制機制障礙以及跨行政區域壁壘，推動都市圈軌道交通的規劃建設，加強城軌交通與高速鐵路、市郊鐵路、城際鐵路“四網融合”，加強各種交通運輸方式有效銜接。建立并完善城軌交通接駁設施的規劃建設機制，力爭做到同步規劃、同步建設、同步運營，強化常規公交對城軌線路的接駁喂給功能，解決“最后1公里”的服務難題。建立重要交通樞紐獨立開展規劃和立項的機制，打造機場、鐵路、城軌、常規公交、出租車、小汽車等各種交通方式換乘便捷、協調發展的一體化綜合交通樞紐。

三是完善后評價機制，提升城軌網絡運營效率。重啟城軌規劃和項目后評價工作，全面評估既有城軌線網或項目實施效果，逐步解決既有線網和項目存在的瓶頸和短板。扭轉注重增加規模的城軌交通發展模式，通過既有項目的擴能提升、消隱改造、優化完善等實現提質增效，使城軌進入新建、優化、改造并重的高質量發展模式。

四是大力推進城軌交通自主化、智能化發展。國家層面應盡快制定適應當前國內外形勢的城軌裝備自主化發展的指導意見，明確城軌裝備自主化發展戰略取向，通過一批示范工程和項目著力推進自主技術創新能力和自主品牌創優能力建設，突破“卡脖子”的關鍵技術，掌握知識產權，完善創新體系，提升持續創新能力，力爭通過自主創新實現追趕超越，實現城軌交通由高速發展向高質量發展轉變。以“互聯網+乘客”為突破口，充分依托人工智能、大數據、云計算、物聯網、人臉識別、BIM技術等信息化和智能化技術，建設智慧城軌，提升乘客出行體驗，拓展城軌交通服務的廣度和深度，提升城軌行業整體發展水平，以智能化、數字化為方向，打造智造、智行、智維的城軌交通管理、運營新模式，提升城軌運營效率和安全水平。

五是把握城軌發展節奏，探索創新投融資和經營模式，強化城軌交通自身“造血功能”。堅持“量力而行、有序推進”，加強全過程監管，保障城軌交通項目的政府財政資金投入、強化城市政府對城軌交通項目全壽命周期的支出責任，嚴控地方政府債務風險，確保城軌交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與財政承受能力相適應，實現 “城市有需求，政府有能力，投資有效益”的城軌發展路徑。加強軌道交通沿線土地及站場資源開發，反哺城軌建設和運營，實現軌道交通外部效益的內部化，實現開發收益與公共交通服務效益相結合。國家層面進一步加強指導，研究出臺破解城軌沿線土地和上蓋開中涉及土地復合利用、分層確定規劃用地屬性、合理確定土地獲取方式、地下空間綜合利用等方面的具體支持政策，研究出臺“PPP+ TOD”、軌道交通存量資產盤活等支持政策，破解當前城軌發展的資金難題。