新時期我國重大生產(chǎn)力布局的思考與建議

中國國際工程咨詢有限公司 武博祎

前 言

生產(chǎn)力是保障國家安全和維持繁榮穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，生產(chǎn)力布局是社會生產(chǎn)能力和資源在一定時間和空間范圍內(nèi)的分布與配置。生產(chǎn)力布局是否合理，特別是重大生產(chǎn)力布局是否科學(xué)，將直接影響整個社會生產(chǎn)系統(tǒng)的效能，會對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建競爭優(yōu)勢產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，更是能夠決定一個國家的總體安全狀態(tài)。黨的二十大提出優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，是我們黨著眼新發(fā)展階段、構(gòu)建新發(fā)展格局的重大戰(zhàn)略舉措。為了落實“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌國家發(fā)展和安全，在全國范圍內(nèi)根據(jù)反映生產(chǎn)力狀況的科技、經(jīng)濟(jì)、自然資源、人口、地理位置等要素狀況，對一、二、三產(chǎn)業(yè)及科技教育、基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展建設(shè)等重大生產(chǎn)力布局做出安排，對于加快構(gòu)建新發(fā)展格局、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，更好應(yīng)對百年未有之大變局，具有十分重大的意義。

本文在分析我國生產(chǎn)力重大自然及社會要素現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，從重大生產(chǎn)力布局遵從的一般規(guī)律、我國重大生產(chǎn)力布局歷史及新時期布局原則、新時期我國重大生產(chǎn)力布局總體考慮、落實重大生產(chǎn)力布局需要重點把握好的幾個問題等方面進(jìn)行分析并提出了建議。

一、重大生產(chǎn)力布局遵從的一般規(guī)律

（一）重大生產(chǎn)力布局務(wù)必要更加注重國家的總體安全與穩(wěn)定，以及各地區(qū)的平衡發(fā)展問題

生產(chǎn)力布局理念起源于前蘇聯(lián)，當(dāng)時是為了提高全社會生產(chǎn)效率、解決資源與生產(chǎn)力空間分布不匹配而采取的舉措。新中國成立以來，我國在優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局上進(jìn)行了大量探索與實踐，如：“156項”重大工程、大三線建設(shè)、西部大開發(fā)、東北振興等，對重大生產(chǎn)力進(jìn)行了相應(yīng)的布局。

從歷史經(jīng)驗看，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局既要充分結(jié)合當(dāng)前面臨的新形勢，更要基于國情特色，服務(wù)于國家重大戰(zhàn)略需要。從國際看，世界經(jīng)濟(jì)陷入持續(xù)低迷，國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)動能弱化，逆全球化趨勢明顯，疊加新冠肺炎疫情影響廣泛深遠(yuǎn)，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈?zhǔn)艿街卮鬀_擊；從國內(nèi)看，我國東南西北中各區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展不平衡問題依然存在，從東到西、從南到北呈現(xiàn)梯次嚴(yán)重的不平衡態(tài)勢。

安全穩(wěn)定是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全穩(wěn)定的保障。面對發(fā)展不平衡可能帶來的安全和穩(wěn)定問題，動態(tài)調(diào)整優(yōu)化生產(chǎn)力布局，有利于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主性，是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、政治安全與公共安全的重要基礎(chǔ)；是解決發(fā)展不平衡、消除不穩(wěn)定因素、推動各地區(qū)協(xié)調(diào)和高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

（二）重大生產(chǎn)力布局務(wù)必要統(tǒng)籌關(guān)注傳統(tǒng)及新型、自然與社會等要素的協(xié)調(diào)配置

按屬性歸納起來，生產(chǎn)力要素分為自然生產(chǎn)力要素和社會生產(chǎn)力要素兩大類。土地、太陽能、水資源、地?zé)帷夂驙顩r以及金屬和非金屬礦產(chǎn)等屬于自然生產(chǎn)力要素范疇，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、人才資源、中高等院校、科研機(jī)構(gòu)以及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等屬于社會生產(chǎn)力要素范疇，兩類生產(chǎn)力要素以自然要素為基礎(chǔ)、以社會生產(chǎn)力要素為主導(dǎo)相互作用，從而在更高層次影響區(qū)域乃至整個國家的經(jīng)濟(jì)和社會的安全穩(wěn)定發(fā)展。

一般而言，重大生產(chǎn)力主要是指工業(yè)力，特別是與自然生產(chǎn)力密切聯(lián)系的能源、冶金、化工等國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性部門，一直是生產(chǎn)力調(diào)整的核心內(nèi)容。然而，隨著技術(shù)發(fā)展和社會進(jìn)步，5G、大數(shù)據(jù)、云計算、互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施對國民經(jīng)濟(jì)影響越發(fā)深刻，逐步成為經(jīng)濟(jì)新動能的重要基礎(chǔ)。與此同時，屬于社會生產(chǎn)力范疇的人的因素在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中起到的作用也越發(fā)突出，不僅提供直接的勞動生產(chǎn)力，也會貢獻(xiàn)社會購買力以及深層的精神生產(chǎn)力，從而對可見的有形生產(chǎn)力產(chǎn)生更加深刻和深遠(yuǎn)的影響。

基于上述情況，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，應(yīng)堅持自然與社會生產(chǎn)力聯(lián)動，同時以調(diào)整社會生產(chǎn)力要素配置為綱，以發(fā)揮自然生產(chǎn)力要素最大效益為目，綱舉目張，目張綱強。具體來講，在全國范圍內(nèi)，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)自然資源、地理位置、生態(tài)環(huán)境等自然要素，對三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)活動、重大基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)組織、科技與人口等社會生產(chǎn)力要素做出布局調(diào)整，使“五位一體”發(fā)展戰(zhàn)略得以協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（三）重大生產(chǎn)力布局務(wù)必結(jié)合科技進(jìn)步、社會形態(tài)以及內(nèi)外形勢變化與時俱進(jìn)

從生產(chǎn)力布局理論來看，持續(xù)發(fā)生變化與創(chuàng)新，如：增長極理論，貧困惡性循環(huán)理論，條件趨同假說，循環(huán)積累因果理論，中心外圍模式理論，倒U型理論，梯度轉(zhuǎn)移理論等，這些理論主要體現(xiàn)平衡和不平衡兩類，代表著不同模式下的不同施政理念，同時也體現(xiàn)著生產(chǎn)力發(fā)展和區(qū)域資源以及戰(zhàn)略地位的緊密聯(lián)系，也無不體現(xiàn)著因時、因地、因勢施策。

美國的生產(chǎn)力從工業(yè)革命前的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)，發(fā)展到工業(yè)革命后的制造業(yè)為主導(dǎo)，再到信息服務(wù)和金融為主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)，目前正在通過大量的政策措施力推航空航天、生物醫(yī)藥、電子信息等先進(jìn)制造業(yè)實現(xiàn)新一輪的發(fā)展。但與此同時，美國也十分注重以土地、礦產(chǎn)等自然資源為主的農(nóng)業(yè)、能源工業(yè)等的生產(chǎn)力布局和發(fā)展。日本在二戰(zhàn)以后，多次調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和工業(yè)空間布局，以適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的特征，如：20世紀(jì)50年代，日本基于沿海工業(yè)帶具有雄厚科研力量、較好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、便捷海運條件等優(yōu)勢，重點在沿海地區(qū)建設(shè)現(xiàn)代工業(yè)，主要涉及鋼鐵、造船、汽車、機(jī)械、石油冶煉和石油化工等行業(yè)；60年代，日本根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，逐步展開以大城市為中心的環(huán)繞型工業(yè)布局，形成了一種現(xiàn)代化社會大生產(chǎn)的工業(yè)布局；80年代，日本為了平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實施了化整為零的核化工業(yè)布局模式。

二、歷史上我國重大生產(chǎn)力布局主要情況及新時期布局原則

（一）重大生產(chǎn)力布局主要情況

新中國成立初期，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)經(jīng)驗并不充足，在沒有太多實踐的基礎(chǔ)上，為了加快提升經(jīng)濟(jì)總量迅速開始探索開展生產(chǎn)力布局的嘗試?？傮w上經(jīng)歷了“相對均衡—有所分散—相對集中—趨于協(xié)調(diào)—注重協(xié)同”五?次重大調(diào)整階段，從而對我國區(qū)域開發(fā)格局和經(jīng)濟(jì)格局產(chǎn)生了重要影響，奠定了我國經(jīng)濟(jì)總體持續(xù)穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)，形成了門類齊全的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。相關(guān)情況如下表：

表1 我國重大生產(chǎn)力布局發(fā)展階段劃分

（二）新時期重大生產(chǎn)力布局原則

以國家發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，堅持總體國家安全觀，促進(jìn)全國及各地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會安全發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展；以發(fā)揮自然生產(chǎn)力最大效益為綱、以社會生產(chǎn)力均衡發(fā)展為目，兩者相得益彰，協(xié)調(diào)發(fā)展、健康發(fā)展；統(tǒng)籌國際國內(nèi)雙循環(huán)兩個大局，堅持核心在手、內(nèi)外對接，系統(tǒng)謀劃重大生產(chǎn)力布局；為中華民族偉大復(fù)興，為推動構(gòu)建人類命運共同體，進(jìn)行重大生產(chǎn)力基礎(chǔ)準(zhǔn)備。

三、新時期我國重大生產(chǎn)力布局的總體考慮

（一）聚焦沿海、沿邊布局服務(wù)于國家安全、國家利益拓展和保護(hù)的重大生產(chǎn)力

我國有約960萬平方公里土地，與14個國家有陸地接壤，陸地邊境線長約22000公里；有約320萬平方公里領(lǐng)海，6個海上鄰國，有約32000公里海岸線，其中大陸海岸線約18000公里。多年來我國周邊雖相對穩(wěn)定，為了對外合作發(fā)展經(jīng)濟(jì)也進(jìn)行了相對合理的重大生產(chǎn)力布局，沿邊、沿?；A(chǔ)設(shè)施以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局較好地支撐了地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，同時也為邊、海防安全做了有力支撐。

從國際形勢看，有個別陸上鄰國，仍與我國有領(lǐng)土爭端，尚未劃定邊界；多個海上鄰國非法占有我海島，且為美國軍事同盟國或軍事力量存在國；域外國家海上力量長期到南海游蕩，我國海上運輸線存在隨時被阻斷危險；我國臺灣省由于美國等外部勢力的干預(yù)，目前仍沒有實現(xiàn)和平統(tǒng)一，南海多個島嶼仍被非法占領(lǐng)，海洋資源受到非法掠奪或開采。但從我國沿邊、沿?；A(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)等生產(chǎn)力要素布局看，尚不能完全滿足維護(hù)國家利益的需要。有必要加強薄弱區(qū)域的重大生產(chǎn)力布局。

基于上述情況，建議統(tǒng)籌軍民用需求：（1）在東北地區(qū)加強邊境公路、機(jī)場以及通信、物流設(shè)施建設(shè)；（2）在中部東海海岸加強近淺海無人智能裝備試驗設(shè)施建設(shè)、港口保障能力建設(shè)；（3）在東南部加強物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、陸海聯(lián)運交通設(shè)施建設(shè)、深海無人智能裝備試驗設(shè)施建設(shè)；（4）在西南地區(qū)加強沿邊公路和機(jī)場建設(shè)、通信設(shè)施建設(shè)；（5）在西北邊疆加強沿邊公路和機(jī)場建設(shè)，加強公鐵聯(lián)運貨運設(shè)施建設(shè)，加強通信設(shè)施建設(shè)。

（二）聚焦自然及社會要素，布局服務(wù)于全國各區(qū)域協(xié)調(diào)平衡發(fā)展的重大生產(chǎn)力

經(jīng)過十三個五年規(guī)劃（計劃）的統(tǒng)籌安排以及自我發(fā)展，進(jìn)行了“相對均衡—有所分散—相對集中—趨于協(xié)調(diào)—注重協(xié)同”的五次重大生產(chǎn)力布局，實現(xiàn)了從站起來到富起來再到強起來的歷史跨越，形成了產(chǎn)業(yè)門類齊全的工業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。到2021年，我國粗鋼產(chǎn)量達(dá)10.3億噸居世界第一，高速鐵路達(dá)4萬公里，公路總里程近30萬公里，受高等教育總?cè)藬?shù)達(dá)到2.4億人，科技創(chuàng)新能力位居世界第12位，經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二，是140多個國家的最大貿(mào)易伙伴。

但從區(qū)域水平看，我國仍存在東高西低、南高北低的發(fā)展格局；東北地區(qū)原本是國家工業(yè)制造業(yè)重要基地，沒有抓住以電子信息產(chǎn)業(yè)為典型形態(tài)的第三次工業(yè)革命機(jī)會，現(xiàn)階段光環(huán)已不復(fù)存在；東南地區(qū)雖把握住了第三次工業(yè)革命及對外開放機(jī)會，但資源環(huán)境已經(jīng)不堪負(fù)重，已經(jīng)不能與生產(chǎn)力社會資源要素發(fā)展水平相適應(yīng)；西北地區(qū)雖為自然生產(chǎn)力資源富集區(qū)，但由于社會生產(chǎn)力資源相對匱乏，發(fā)展水平與全國其它地區(qū)比相對落后；中部地區(qū)雖然發(fā)展相對較好，自然資源得到了有效利用，但整體上科技創(chuàng)新能力仍落后于東南部地區(qū)。各地區(qū)發(fā)展相對不平衡問題有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢，特別是西北西南部分地區(qū)由于發(fā)展的不平衡還出現(xiàn)了一些不穩(wěn)定因素。上述問題，迫切需要進(jìn)行全國范圍內(nèi)新的重大生產(chǎn)力布局，以緩解差距擴(kuò)大趨勢、促進(jìn)地區(qū)社會穩(wěn)定。

基于上述情況，建議根據(jù)生產(chǎn)力自然要素以及社會要素情況，本著各地區(qū)均衡發(fā)展的總體思路，實施差異化的重大生產(chǎn)力布局。（1）東北地區(qū)，利用較好的工業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進(jìn)行更大的新型基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等社會生產(chǎn)力要素布局，搶抓第四次工業(yè)革命機(jī)會加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型升級；（2）西北地區(qū)，充分利用太陽能、地?zé)崮?、煤炭等自然資源，發(fā)展新型清潔能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，投入科技力量開發(fā)利用準(zhǔn)東煤炭資源；（3）中部及西南地區(qū)充分利用地?zé)豳Y源、太陽能發(fā)展儲能產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展未來科技產(chǎn)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)以及康養(yǎng)、旅游等第三產(chǎn)業(yè)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；（4）東南部地區(qū)，充分發(fā)揮社會生產(chǎn)力要素比較優(yōu)勢作用，重點布局未來科技產(chǎn)業(yè)、低碳綠色產(chǎn)業(yè)。推動各區(qū)域均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）聚焦生產(chǎn)力全部要素，布局服務(wù)于對外開放、“一帶一路”倡議、構(gòu)建兩個循環(huán)的重大生產(chǎn)力

共建“一帶一路”已經(jīng)成為深受歡迎的國際公共產(chǎn)品和國際合作平臺，也是我國實現(xiàn)“雙循環(huán)”的重要路徑。為此，國家已經(jīng)謀劃了沿邊、沿海開放總體布局，系統(tǒng)謀劃對外貨物貿(mào)易大通道建設(shè)，開行了多路中歐貨運班列，審批了多個沿邊、沿海自貿(mào)區(qū)。如：黑龍江自由貿(mào)易試驗區(qū)暨對俄合作示范區(qū)、山東自由貿(mào)易示范區(qū)暨上合組織合作示范區(qū)、吉林琿春自由貿(mào)易示范區(qū)、上海自由貿(mào)易試驗區(qū)、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)、海南自貿(mào)島、廣西自由貿(mào)易試驗區(qū)暨東盟合作示范區(qū)和中老鐵路、云南自由貿(mào)易試驗區(qū)暨緬泰合作示范區(qū)、新疆邊境口岸通道暨自由貿(mào)易試驗區(qū)、中巴經(jīng)濟(jì)走廊等。上海自由貿(mào)易試驗區(qū)被賦予國際科技協(xié)同創(chuàng)新重要基地、統(tǒng)籌在岸業(yè)務(wù)和離岸業(yè)務(wù)的重要樞紐、企業(yè)走出去發(fā)展壯大的重要跳板、統(tǒng)籌利用國內(nèi)外兩種資源兩個市場的重要通道、參與國際經(jīng)濟(jì)治理的試驗田五個重要功能，賦予了守住主權(quán)和安全前提下的制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)新、發(fā)展模式創(chuàng)新的重任。

然而，從各地區(qū)發(fā)展建設(shè)情況看，對外貿(mào)易大都停留在貨物貿(mào)易上，店、廠、倉沒能實現(xiàn)聯(lián)動效應(yīng)且各地區(qū)貿(mào)易內(nèi)容同質(zhì)化嚴(yán)重，服務(wù)貿(mào)易、科技及產(chǎn)業(yè)合作占比較低。國際間合作由于標(biāo)準(zhǔn)和法律乃至意識形態(tài)問題，尚未形成良好的發(fā)展態(tài)勢，合作及貿(mào)易質(zhì)量不高，沒有充分發(fā)揮各地區(qū)生產(chǎn)力社會要素及自然要素的比較優(yōu)勢。

綜合上述情況，建議：（1）以社會生產(chǎn)力要素為主線的重大生產(chǎn)力布局，強化建立各沿邊、沿海自貿(mào)區(qū)暨合作示范區(qū)與周邊國家發(fā)展戰(zhàn)略對接的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高服務(wù)貿(mào)易、科技及產(chǎn)業(yè)合作比重；（2）實施店、廠、倉聯(lián)建聯(lián)動工程，并補齊通向內(nèi)地的公鐵聯(lián)運、海鐵聯(lián)運樞紐及交通網(wǎng)絡(luò)，形成以物促服、內(nèi)外聯(lián)動的生產(chǎn)力布局。如：黑龍江省實施促進(jìn)“一區(qū)三園”統(tǒng)籌、店廠倉協(xié)同、貨物及服務(wù)貿(mào)易結(jié)合、內(nèi)外銜接的重大生產(chǎn)力布局，提高在東北亞產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)中的國際地位；上海自貿(mào)區(qū)強化生產(chǎn)力社會要素重大布局，切實落實習(xí)近平總書記提出的“五個重要”，建設(shè)以航空航天、電子信息、新能源、新材料、生物醫(yī)藥為主題的長三角一體化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，打造國際一流自由貿(mào)易區(qū)。

四、落實我國重大生產(chǎn)力布局需要重點把握好的幾個問題

（一）做好國內(nèi)國際兩方面的統(tǒng)籌

本著構(gòu)建人類命運共同體思維，在確保國家安全的前提下，做好與“一帶一路”國家，特別是我周邊國家發(fā)展規(guī)劃的對接，為利用兩種資源兩個市場做好頂層設(shè)計，暢通和完善國際國內(nèi)兩個循環(huán)。

（二）做好兩類生產(chǎn)力要素的統(tǒng)籌

深入分析各地區(qū)自然生產(chǎn)力、社會生產(chǎn)力要素現(xiàn)狀及發(fā)展差距，做好發(fā)揮自然生產(chǎn)力要素最大效益及社會生產(chǎn)力要素前瞻性、系統(tǒng)性、協(xié)同性布局，使自然生產(chǎn)力和社會生產(chǎn)力要素相得益彰。

（三）做好普遍與特殊政策的統(tǒng)籌

在堅持“五大”發(fā)展理念的前提下，加強中央和地方、計劃和市場、不同區(qū)域、不同領(lǐng)域重大生產(chǎn)力布局的規(guī)劃統(tǒng)籌、政策銜接，同時有針對性地制定差異化的政策，充分調(diào)動和激發(fā)各類主體的積極性。

注：1.本文為便于研究相關(guān)事項，將我國劃分為如下五大區(qū)域：（1）東北地區(qū)包括黑龍江、內(nèi)蒙、吉林、遼寧；（2）西北地區(qū)包括新疆、甘肅、青海、寧夏；（3）西南地區(qū)包括廣西、云南、貴州、西藏、四川、重慶；（4）東南地區(qū)包括福建、江蘇、浙江、廣東、海南、香港、澳門；（5）中部地區(qū)包括湖南、湖北、江西、安徽、陜西、河南、山東、山西、河北、北京、天津。

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